Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2016 г. N 18АП-7618/16

г. Челябинск

18 июля 2016 г.

Дело N А47-2256/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июля 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сотниковой О.В.,

судей Матвеевой С.В., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алекберовой А.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.05.2016 по делу N А47-2256/2016 (судья Калитанова Т.В.).

Администрация муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области (далее также - администрация, истец, податель жалобы) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в размере 1 938 291, 30 руб.

Определением от 23.03.2016 к участию в деле привлечено в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство финансов Оренбургской области.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 04.05.2016 в удовлетворении исковых требований администрации отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, истец обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просил отменить решение от 04.05.2016, исковые требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы истец ссылается на положения статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005, врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием проживающие в сельской местности и поселках городского типа имели право на предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статья 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) и часть 2 статьи 63 Основ законодательства признаны утратившими силу, статья 63 была дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

В целях исполнения норм федерального законодательства решениями Совета депутатов муниципального образования Красногвардейский район от 29.04.2005 N 31/2, от 24.11.2006 N 10/8 в качестве меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Красногвардейского района, установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение.

В связи с тем, что на данные цели с других уровней бюджета средства не поступали, финансирование было установлено за счет средств районного бюджета, в зависимости от имеющейся возможности.

В связи с отсутствием в бюджете района необходимого объема средств меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии с решением Совета депутатов Красногвардейского района Оренбургской области, ниже размеров предоставлявшихся по состоянию на 31.12.2004, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Согласно вступившим в законную силу судебным решениям в пользу медицинских работников МБУЗ "Красногвардейская центральная районная больница" за счет средств бюджета МО Красногвардейский район Оренбургской области взыскано 1 938 291, 3 руб. за период с июня 2013 года по август 2015 года.

Указанные расходы возмещены не были.

Податель жалобы ссылается на то, что согласно ст. 19 ФЗ от 06.10.2013 N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, без предоставления необходимых материальных ресурсов является нарушением прав органов местного самоуправления на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий, что привело к убыткам местного бюджета.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Администрацией в апелляционной жалобе заявлено ходатайство о рассмотрении дела отсутствие представителя.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, оценив представленные доказательства в соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, решениями мировых судей Красногвардейского района Оренбургской области, вынесенными с июня 2013 года по август 2015 года, вступившими в законную силу, с истца за счет средств муниципального бюджета в пользу граждан взысканы денежные средства в счет возмещения расходов, понесенных на оплату отопления и освещения в общей сложности 1 938 291, 30 руб., а также судебных расходов в виде государственной пошлины, возложенных на истца (т. 2 л.д. 1-180).

Указанные решения мировых судей исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается исполнительными листами и платежными поручениями, представленными в материалы дела (т.3 л.д. 1-147, т. 4 л.д. 1-152, т. 5 л.д. 1-150, т. 6 л.д. 1-152, т. 7 л.д. 1-77).

Полагая, что выплаченная сумма является его убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что меры социальной поддержки медицинских работников муниципального учреждения здравоохранения - Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения "Красногвардейская центральная районная больница" относятся к полномочиям органов местного самоуправления и затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом в силу следующего.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ)

При этом согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Таким образом, обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности, законодатель делегировал органам местного самоуправления.

В целях осуществления данного правового регулирования Решением Совета депутатов муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области от 29.04.2005 N 31/2 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в Красногвардейском районе" определены дополнительные меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу: выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение в размере 155 руб. (с учетом изменений внесенных решением N 10/8 от 24.11.2006 (т. 1 л.д. 17-20).

Пунктом 3 указанного решения установлено, что расходы на выплату вышеуказанной компенсации производятся за счет средств бюджета района. Компенсация выплачивается на основании заявления и документов, подтверждающих право работников на компенсацию.

Согласно статье 2 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772/301-III-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772/301-III-ОЗ) размер компенсации устанавливается в сумме 155 рублей в месяц.

В статье 4 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772/301-III-ОЗ определено, что расходы на выплату компенсации, установленной настоящим Законом, работникам государственных образовательных организаций Оренбургской области и медицинских организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Оренбургской области, учреждений социального обслуживания и ветеринарии производятся за счет средств областного бюджета.

Компенсация выплачивается на основании заявления и документов, подтверждающих право работников на компенсацию.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункт 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, муниципальное образование Красногвардейский район Оренбургской области установило меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан и, соответственно, приняло на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки.

Установленное муниципальным образованием нормативное правовое регулирование в нарушение вышеприведенных норм федерального законодательства не обеспечивает компенсацию расходов медицинских работников по оплате жилья с отоплением и освещением в полном объеме, то есть сохранение мер социальной поддержки на прежнем уровне, что и послужило основанием для взыскания судами общей юрисдикции в пользу граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки, соответствующей компенсации, что не изменяет субъект ответственности.

Недостаточность у муниципального образования денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности на территории района медицинских и фармацевтических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот субъектом Российской Федерации, Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования.

Между тем, недостаточность денежных средств у муниципального образования для возмещения компенсации и соблюдение им порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом не доказано (статьи 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах не имеется оснований считать предъявленные расходы убытками муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет ответчика.

Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов администрации противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оснований для удовлетворения иска у суда первой инстанции не имелось.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается.

Руководствуясь ст. ст. 176, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.05.2016 по делу N А47-2256/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.В. Сотникова

Судьи

С.В. Матвеева М.Н. Хоронеко