Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2016 г. N 14АП-4703/16

г. Вологда

21 июля 2016 г.

Дело N А05-1617/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 июля 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу главы муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26 апреля 2016 года по делу А05-1617/2016 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

глава муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" (место нахождения: Россия, 164530, Архангельская область, село Холмогоры, улица Набережная, дом 21) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; место нахождения: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2, офис 142; далее - УФАС, антимонопольный орган, управление) о признании недействительным предупреждения от 21.01.2016 N 05-03/246 о необходимости в срок до 01.05.2016 отменить распоряжения от 31.07.2015 N 1060, от 31.07.2015 N 1065, от 07.08.2015 N 1129, от 24.08.2015 N 1199, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 26 апреля 2016 года по делу А05-1617/2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Глава с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что собственник муниципального имущества вправе передать его в хозяйственное ведение или оперативное управление созданному им унитарному предприятию или учреждению, при этом ограничения, установленные статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ, Закон о водоснабжении и водоотведении) определяют вид гражданско-правовых договоров, заключаемых с целью передачи объектов водоснабжения и водоотведения в пользования и владение и не касаются закрепления имущества за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившими 02.12.2015 из прокуратуры Холмогорского района материалами о нарушении требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) антимонопольным органом установлено, что в связи с ликвидационными процедурами в отношении ООО "Холмогоры", которое ранее осуществляло водоснабжение и водоотведение в с. Холмогоры, в целях обеспечения бесперебойного снабжения населения и других потребителей услугами, администрацией МО "Холмогорский муниципальный район" созданы МУП "Холмогорский ВОДОКАНАЛ" (распоряжение администрации МО "Холмогорский муниципальный район" от 22.06.2015 N 40) и МУП "Холмогорская ВОДООЧИСТКА" (распоряжение администрации МО "Холмогорский муниципальный район" от 22.06.2015 N 41).

Распоряжениями главы МО "Холмогорский муниципальный район" от 31.07.2015 N 1060, от 31.07.2015 N 1065, от 07.08.2015 N 1129, от 24.08.2015 N 1199 за данными муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения закреплены объекты, предназначенные для осуществления водоснабжения и водоотведения (очистные и гидротехнические сооружения, водопроводные и канализационные сети, насосные и др.).

Вместе с тем, поскольку имущество передано не по договору аренды или концессионному соглашению и торги, предусмотренные статьей 41.1 Закона N 416-ФЗ, не проводились УФАС усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и на основании статьи 39.1 этого же Закона направило в адрес главы МО "Холмогорский муниципальный район" предупреждение от 21.01.2016 N 05-03/246 о необходимости в срок до 01.05.2016 отменить распоряжения главы МО "Холмогорский муниципальный район" от 31.07.2015 N 1060, от 31.07.2015 N 1065, от 07.08.2015 N 1129, от 24.08.2015 N1199, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с этим предупреждением, глава МО "Холмогорский муниципальный район" оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению его последствий.

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, также отмечено, что указанное предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В рассматриваемом случае УФАС усмотрело в действиях (бездействии) заявителя признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которая запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пункт 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Глава муниципального образования "Холмогорский муниципальный район" не оспаривает тот факт, что торги по передаче спорно имущества не проводились, при этом считает, что исходя из положений пункта 2 статьи 125, пункта 2 статьи 215, пункта 1 статьи 216, пунктом 1 и 2 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также части 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) собственник муниципального имущества вправе передать его в хозяйственное ведение или оперативное управление созданному им унитарному предприятию или учреждению для реализации установленных целей при решении вопросов местного значения.

С такой позицией суд первой инстанции правомерно не согласился в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125 и пункта 2 статьи 215 названного Кодекса от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно абзацу пятому пункта статьи 216 этого же Кодекса право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

Действительно, в силу статьи 51 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

При этом из норм, содержащихся в статье 51 Закона N 131-ФЗ и статьи 209 ГК РФ, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.

В частности такие ограничение установлены Законом N 416-ФЗ.

Суд первой инстанции правомерно отметил, что с момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении.

Частью 1 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ императивно определено, что передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

В части 2 статьи 41.1 данного Закона указано, что осуществление полномочий по организации в границах поселения, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Действительно, организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения является вопросом местного значения муниципального района, однако, как правильно отметил суд первой инстанции, с учетом положения части 2 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ полномочия органом местного самоуправления по передаче такого имущества как централизованные системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем могут быть реализованы только по договорам аренды объектов водоснабжения и водоотведения или по концессионным соглашениям.

Единственное исключение законодатель установил для передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Кроме того, согласно части 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 настоящей статьи, заключается по результатам проведения конкурса на право заключения этого договора в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, а также в заявке на участие в конкурсе, поданной участником торгов, с которым заключается договор.

Конкурс на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являются системы и (или) объекты, указанные в части 1 настоящей статьи, является открытым (часть 5 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ).

С учетом изложенного, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда о том, что с 08.05.2013 передача органом местного самоуправления прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в муниципальной собственности, возможна только по договорам аренды или концессионным соглашениям, за исключением случаев, установленных частью 2 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ.

Поскольку централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящиеся в муниципальной собственности, являются имуществом, в отношении которого установлены особенности передачи прав владения и (или) пользования, то закрепление его на праве хозяйственного ведения за муниципальным унитарным предприятием незаконно.

Аналогичная правовая позиция изложена в Письме ФАС России от 05.10.2015 N АД/53812/15 и Письме Минэкономразвития России от 12.01.2006 N 110-НП/ДО7и.

Ссылка подателя жалобы на судебную практику не может быть принята, поскольку приведенные в жалобе судебные акты не имеют для рассматриваемого спора преюдициального значения.

В соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

По смыслу приведенной процессуальной нормы преюдициальный характер носят обстоятельства дела, а не выводы суда относительно установленных обстоятельств либо применения норм права, что имеет место в данном случае.

Нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает соблюдение принципа единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширения возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Помимо того, суд первой инстанции верно отметил, что водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры входит в сферу деятельности субъектов естественной монополии, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Географическими границами рынка являются границы присоединенных сетей.

Статья 4 Закона N 135-ФЗ определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Вход на рынок услуг водоснабжения и водоотведения обусловлен приобретением права владения или пользования объектами коммунальной инфраструктуры, предназначенными для водоснабжения и водоотведения.

Следовательно, передача права владения и (или) пользования указанными объектами без проведения торгов приводит к устранению конкуренции за доступ на рынок водоснабжения и водоотведения.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить право пользования муниципальным имуществом, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Применительно к рынку водоснабжения и водоотведения необходимость правомерной конкурентной борьбы (соперничества) возникает при входе на товарный рынок, именно тогда, когда формируются законные условия определенной сферы обращения товара. При этом самостоятельные действия каждого из конкурентов, их соперничество предполагаются ранее, нежели товар вводится в оборот.

При таких обстоятельствах, УФАС правомерно, усмотрев в действиях главы признаки нарушения антимонопольного законодательства, направило оспариваемое предупреждение.

Выводы суда, изложенные в решении от 26.04.2016, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26 апреля 2016 года по делу А05-1617/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу главы муниципального образования "Холмогорский муниципальный район - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов