Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2016 г. N 18АП-8065/16

г. Челябинск

25 июля 2016 г.

Дело N А76-32593/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2016 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июля 2016 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Матвеевой В.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.05.2016 по делу N А76-32593/2015 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Покинь-Соха А.А. (доверенность N 40 от 22.06.2016).

Главное управление архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (далее - ГУАиГ администрации г. Челябинска, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании незаконными пункта 1 решения от 05.10.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 64-07/15 и предписания от 29.09.2015 N 64-07/15.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Челябинска (далее - Администрация) и общество с ограниченной ответственностью "Параллель" (далее - ООО "Параллель").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.05.2016 (резолютивная часть решения объявлена 16.05.2016) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением, заявитель обжаловал его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на неверное применение судом норм материального права. Указывает на отсутствие в действиях заявителя нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Полагает, что не любое нарушение требований земельного законодательства ограничивает конкуренцию, в настоящем случае антимонопольным органом границы товарного рынка не устанавливались и возможность ограничения конкуренции на этом рынке не выяснялась. Также полагает неверным вывод суда о нарушении заявителем требований п.24 Порядка оформления документов о предоставлении земельных участков для эксплуатации, строительства, проектирования и реконструкции объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 29.05.2006 N 13/3 (далее - Порядок N 13/3). Обращает внимание на то, что ООО "Параллель" обратилось в Администрацию с заявлением 08.08.2014 и это заявление рассмотрено 25.08.2014, то есть в установленный тридцатидневный срок, тогда как срок подготовки и визирования ответа на это обращение не регламентирован. Указывает также на то, что не смотря на направление ответа по иному адресу обратившегося лица, в конечном итоге это лицо о результатах рассмотрения обращения узнало. Полагает, что ООО "Параллель" имело возможность самостоятельно обратиться в администрацию город Челябинска за информацией о результатах рассмотрения его обращения. Также считает, что контроль за соблюдением сроков рассмотрения обращений не входит в полномочия антимонопольного органа. Помимо этого ссылается на следующие обстоятельства: в силу ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется без проведения торгов; в настоящем случае предоставление участка осуществлялось с предварительным согласованием места размещения объекта, и при наличии утвержденного акта выбора земельного участка принятие решения о проведении торгов было исключено; отказ ООО "Параллель" в предоставлении земельного участка при наличии предварительного согласования места размещения объекта иному лицу является обоснованным; срок утверждения решения о предоставлении участка с предварительным согласованием места размещения объекта законом не установлен. Кроме того, указывает на то, что распоряжение Администрации от 05.08.2014 N 4626 об утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании места размещения нежилого здания было отменено на основании протеста прокурора города Челябинска. Полагает, что на момент обращения ООО "Параллель" оснований для проведения торгов не имелось.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Заявитель и третьи лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей ГУАиГ администрации г. Челябинска и третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 09.07.2014 Администрацией в газете "Вечерний Челябинск" N 50 (11760) размещено информационное сообщение о поступивших заявлениях и начале работ по формированию земельных участков для строительства объектов без проведения торгов, с указанием адресных ориентиров земельных участков (в том числе по заявлению ООО "Инициатива Плюс" о предоставлении земельного участка между домами N 85 и N 93 в Курчатовском районе г. Челябинска) (т.1 л.д.84-85).

Распоряжением Администрации от 05.08.2014 N 4626 ООО "Инициатива Плюс" утверждены схема расположения земельного участка N 010019-07-2014 на кадастровом плане территории (из земель населенных пунктов (жилая территориальная зона) по комсомольскому проспекту между домами N 85 и N 93 в Курчатовском районе г. Челябинска) и акт выбора земельного участка N 010019-0702914, а также согласовано место размещения нежилого административного здания (т.1 л.д.86-91).

ООО "Параллель" в соответствии с опубликованным извещением 08.08.2015 обратилось в Администрацию с заявлением о предоставлении ему земельного участка между жилыми домами N 85 и N 93 по Комсомольскому проспекту в Курчатовском районе г. Челябинска для строительства здания центра делового обслуживания населения (ателье, салон красоты, стиль-центр) кафе. К заявлению обществом приложены соответствующие документы (т.1 л.д58-60).

По итогам рассмотрения этого заявления общества Градостроительной комиссией при Администрации города Челябинска принято решение об отказе ООО "Параллель" в предоставлении земельного участка (п.1.2 пртокола заседания Градостроительной комиссии при Администрации города Челябинска от 25.08.2014 N 32 (т.1 л.д.125-128). Основанием для принятия такого решения послужил факт предоставления земельного участка другому лицу (приложение к протоколу от 25.08.2014).

О принятом решении Администрация известила ООО "Параллель" письмом от 06.10.2014 (т.1 л.д.68). Письмо направлено Администрацией ООО "Параллель" по адресу: г. Челябинск, пр. Ленина, 81, оф.716, тогда как в заявлении этого общества указан его юридический адрес: г. Челябинск, ул. Пушкина, 66-а, оф.303.

На основании протеста прокурора г. Челябинска от (т.1 л.д.105-106) распоряжением Администрации от 12.12.2014 N 8518 распоряжение Администрации от 05.08.2014 N 4626 отменено, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории N 010019-07-2014 аннулирована (т.1 л.д.107).

10.03.2015 ООО "Параллель" обратилось в УФАС по Челябинской области с жалобой на действия Администрации, выразившиеся в отказе в предоставлении ему земельного участка.

В связи с поступлением этого обращения приказом руководителя УФАС по Челябинской области от 10.06.2015 N 165 в отношении Администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 64-07/15 (т.1 л.д.75), по итогам рассмотрения которого принято решение от 29.09.2015. В соответствии с этим решением действия Администрации, выразившиеся в не проведении торгов по предоставлению земельного участка в аренду для строительства при наличии нескольких заявок на предоставление земельного участка, а также в принятии решения по заявлению ООО "Параллель" от 08.08.2015 с нарушением установленных сроков и в направлении этого решения по адресу, отличному от указанного в заявлении и являющегося юридическим адресом общества, что привело к созданию необоснованных препятствий ООО "Параллель" в получении земельного участка в пользование и осуществление им предпринимательской деятельности с использованием этого земельного участка и расположенных на нем объектов строительства, могло привести к предоставлению земельного участка иному хозяйствующему субъекту в отсутствие проведения конкурентных процедур, в том числе в силу отсутствия у ООО "Параллель" информации о принятом по заявлению о предоставлении земельного участка решении, и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, признаны нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.1 решения). Также, решено выдать Администрации предписание о совершении действий, направленных на обеспечении конкуренции, а именно: совершить действия по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка для строительства соответствии с требованиями действующего законодательства (п.2 решения). материалы дела решено передать должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (п.3 решения). Иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства решено не принимать ввиду отсутствия основания для их принятия (п.4 решения).

На основании этого решения антимонопольный орган выдал Администрации предписание от 29.09.2015, которым предписано в срок до 06.11.2015 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, посредством соблюдения порядка предоставления в аренду земельного участка для строительства, расположенного по адресу: город Челябинск, Курчатовский район, Комсомольский проспект, между жилым домом N 85 жилым домом N 93, а именно: совершить действия по организации проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка для строительства в соответствии с требованиями действующего законодательства (п.1 предписания). Также Администрации предписано в срок до 13.11.2015 представить в УФАС по Челябинской области доказательства исполнения предписания (п.2 предписания).

Не согласившись с п.1 решения от 29.09.2015 и с предписанием от 29.09.2015, ГУАиГ администрации г. Челябинска обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов закону.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Заявление ГУАиГ администрации г. Челябинска не позволяет установить, каким образом оспоренные им ненормативные правовые акты, вынесенные в отношении иного юридического лица - Администрации, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, что само по себе исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со ст.3 Закон N 135-ФЗ, положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Согласно ч.1 ст.23 Закона N 135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе: возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдача в случаях, указанных в этом Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам, о прекращении недобросовестной конкуренции, о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об обеспечении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке доступа к производственным мощностям.

Статья 52 Закона N 135-ФЗ устанавливает судебный порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органа.

В силу п.7 ст.4 Закона N 135-ФЗ, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что нарушающими указанную норму антимонопольным органом признаны действия Администрации, выразившиеся в не проведении торгов по предоставлению земельного участка в аренду для строительства при наличии нескольких заявок на предоставление земельного участка, а также в принятии решения по заявлению ООО "Параллель" от 08.08.2015 с нарушением установленных сроков и в направлении этого решения по адресу, отличному от указанного в заявлении и являющегося юридическим адресом общества.

В соответствии с п.1 ст.28 ЗК РФ (здесь и далее - в редакции, действовавшей до 01.03.2015), земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу ч.1 ст.30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно ч.3 ст.31 ЗК РФ, органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства независимо от способа предоставления.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом Российской Федерации в редакции, действовавшей до 01.03.2015, не был урегулирован, в связи с чем право на заключение договора аренды земельного участка в указанному случае подлежало выставлению на торги по правилам п.4 ст.30 ЗК РФ, что отвечало принципу сочетания интересов общества и граждан (пп.11 п.1 ст.1 ЗК РФ), а также позволяло обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, действовавшим в спорный период времени законодательством была установлена обязанность органа местного самоуправления по проведению торгов в случае предоставления земельного участка для строительства при наличии нескольких претендентов.

В нарушение указанных нормативных требований Администрация, получив 08.08.2014 заявку ООО "Параллель" на предоставление земельного участка для строительства при наличии ранее поступившей заявки ООО "Инициатива Плюс" на предоставление этого же участка для строительства (заявка поступила 19.06.2014), не осуществила действия, направленные на проведение торгов и отказала ООО "Параллель" в предоставлении земельного участка по мотиву ранее состоявшегося предоставления земельного участка другому лицу. При этом, фактическое предоставление спорного земельного участка другому лицу на момент обращения ООО "Параллель" с указанной заявкой материалами дела не подтверждено.

Изложенный в апелляционной жалобе довод заявителя об отсутствии установленных законом оснований для проведения торгов в рассматриваемой ситуации подлежит отклонению, как основанный на неправильном толковании закона.

Кроме того, в соответствии с п.24 Порядка N 13/3, срок рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка для строительства не должен превышать 30 дней с момента регистрации заявления.

Как обоснованно отмечено антимонопольным органом, в нарушение этой нормы Администрация подготовила ООО "Параллель" ответ по результатам рассмотрения заявки о предоставлении земельного участка для строительства от 08.08.2014 лишь 06.10.2014, то есть по истечении 58 дней со дня регистрации заявки этого общества. При этом, указанное письмо Администрации направлено не по юридическому адресу общества.

Содержащийся в апелляционной жалобе довод заявителя о том, что установленный пунктом 24 Порядка N 13/3 срок Администрацией соблюден ввиду принятия решения по заявке ООО "Параллель" Градостроительной комиссией при Администрации города Челябинска 25.08.2014, а срок направления ответа по заявке нормативно не регламентирован, подлежит отклонению, поскольку, исходя из смысла указанной нормы, срок направления ответа на заявку о предоставлении земельного участка для строительства включается в общий срок рассмотрения такой заявки. Иное толкование этой нормы лишает ее практического смысла.

Таким образом, нарушение Администрацией установленного пунктом 24 Порядка N 13/3 срока рассмотрения заявки ООО "Параллель" подтверждено.

Также, подтверждено необоснованное отправление Администрацией ответа по результатам рассмотрения этой заявки по адресу, отличному от юридического адреса ООО "Параллель", указанного в заявке. При этом, фактическое получение ООО "Параллель" такого ответа вопреки осуществленной Администрацией его адресации (на что ссылается податель апелляционной жалобы), не может свидетельствовать о законности действий Администрации в этой части.

Так как действия Администрации, выразившиеся в не проведении торгов по предоставлению земельного участка в аренду для строительства при наличии нескольких заявок на предоставление земельного участка, а также в принятии решения по заявлению ООО "Параллель" с нарушением установленного срока и в направлении этого решения по адресу, отличному от указанного в заявлении и являющегося юридическим адресом общества, привели к созданию необоснованных препятствий ООО "Параллель" в получении земельного участка в пользование и осуществлении им предпринимательской деятельности с использованием этого земельного участка и расположенных на нем объектов строительства, а также могли привести к предоставлению земельного участка иному хозяйствующему субъекту без проведения предусмотренных законом конкурентных процедур, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, такие действия Администрации обоснованно признаны антимонопольным органом противоречащими требованиям ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

В этой связи решение УФАС по Челябинской области от 29.09.2015 по делу N 64-07/2015 в оспоренной заявителем части соответствует закону.

Выданное на основании такого решения предписание антимонопольного органа, соответствующее критериям конкретности и исполнимости, также является законным.

Учитывая, что на момент вынесения оспоренных ненормативных правовых актов торги на право аренды земельного участка Администрацией не проведены при наличии поступивших в отношении этого участка заявок двух хозяйствующих субъектов, содержащееся в оспоренном предписании требование о совершении действий по организации и проведению таких торгов является правомерным.

Соответствие оспоренных ненормативных правовых актов закону исключает возможность удовлетворения заявленных требований о признании этих актов недействительными.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения судом, не установлено.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.05.2016 по делу N А76-32539/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев