Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2016 г. N 18АП-7854/16

г. Челябинск

25 июля 2016 г.

Дело N А47-12592/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 июля 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузнецова Ю.А.,

судей Малышевой И.А. и Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Новосергиевского района Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2016 по делу N А47-12592/2015 (судья Александров А.А.).

30.11.2015 Администрация Новосергиевского района Оренбургской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным предписания N 25/4 ПП -Ц МО от 28.08.2015 выданного Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - административный орган, Министерство) о разработке и утверждении в уполномоченном органе исполнительной власти нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в срок до 26.08.2016.

Предписание является незаконным, Администрация находится в здании, находящемся в оперативном управлении Муниципального бюджетного учреждения "Хозяйственный отдел Администрации муниципального образования "Новосергинский район Оренбургской области" (далее МБУ "Хозяйственный отдел"), которое является самостоятельным юридическим лицом, в том же здании находится еще 19 юридических лиц и филиалов. Мусор от деятельности организаций накапливается в контейнере на специальной площадке и вывозится специализированной организацией. Сбором отходов и вывозом мусора занимается МБУ "Хозяйственный отдел".

Администрация не занимается деятельностью по обращению с отходами, их накоплением, размещением, хранением, не имеет профессиональной подготовки для этого, подтвержденной свидетельствами, и обязанность установления лимитов у нее отсутствует. Нормы, на которые ссылается контролирующий орган, имеют отношение к лицам, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере обращения отходов, а временное складирование мусора в контейнер принадлежащей специализированной организации, не может рассматриваться как обращение с отходами (т.1 л.д.7-8, 34-35, 94-98).

Министерство возражало против заявленных требований, ссылалась на законность своих действий и нарушения, установленные проверкой (т.1 л.д. 38-41).

Решением суда первой инстанции от 26.04.2016 в удовлетворении требований отказано.

По ч.2 ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" N 89-фз от 24.06.1998 (далее - Закон N 89-фз) применительно к индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, в процессе хозяйственной или иной деятельности у которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования и лимиты на их размещение. Эта обязанность не распространяется на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных к малому и среднему предпринимательству, для остальных лиц установлены нормы образования и накопления отходов на одного сотрудника.

Администрация не входит в категорию лиц, имеющих льготу, и обязано соблюдать указанные нормативы, образование отходов 4 класса опасности она не отрицает, вносит оплату за негативное воздействие на окружающую среду, следовательно, вынесенное предписание является законным и обязательным для исполнения (т.1 л.д.130 - 135).

15.06.2016 от Администрации поступила апелляционная жалоба об отмене судебного решения и удовлетворении заявленных требований.

Судом неверно применены нормы материального права, что привело к вынесению незаконного решения. Не представлены доказательства осуществления заявителем деятельности по обращению с отходами, которая носит специализированный характер и осуществляется в специально отведенных для этого местах, сделаны ссылки на судебную практику. Администрация такой деятельности не осуществляет, хозяйствующим субъектом не является, продукцию не производит, объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому надзору, у нее отсутствуют (т.1 л.д.3-5).

Отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Стороны в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены. Суд апелляционной инстанции определил рассмотреть дело без не явившихся лиц.

При отсутствии возражений пересмотр судебного решения производится в пределах оснований указанных в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Администрация зарегистрирована в качестве юридического лица свидетельством от 13.11.2015 (т.1 л.д.18 - 22), расположена в нежилом здании, имеющем контейнерную площадку для сбора мусора.

Заявитель представляет расчеты за негативное воздействие на окружающую среду, вносит плату за размещение отходов (т.1 л.д.65 - 84).

МБУ "Новосергиевское жилищно - коммунальное хозяйство" исполнитель) и МБУ "Хозяйственный отдел" заключили договор N 63/14 от 30.12.2014 на вывоз мусора с площадки два раза в месяц (т.1 л.д.63), услуги оплачиваются (т.1 л.д.64)

В связи с поступлением жалобы от жильцов дома Комитетом издано распоряжение о проведении проверки (т.1 л.д.13, 60-77).

Приказом по Министерству N 439 от 15.07.2015 в Администрации проведена плановая выездная проверка (т.1 л.д.42), о проверке извещено проверяемое лицо (т.1 л.д.49).

По результатам проверки составлен акт N 25 ПП-Ц МО от 28.08.2015, где указано, что в силу законодательства об органах местного самоуправления Администрация в рамках вопросов местного значения занимается вопросами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, информация об организации этой работы не представлена.

В процессе управленческой, бухгалтерской и канцелярской деятельности Администрации образуются отходы 4-5 классов опасности (мусор, бумага, картон), которые накапливаются в металлическом контейнере и вывозится 2 раза в месяц, о чем заключен договор, которые затем размещаются на объекте размещения и оказывают негативное воздействие на окружающую среду (т.1 л.д.10-13).

Выдано предписание N 25/4 ПП-Ц МО от 28.08.2015, где указано об обязанности в срок до 26.08.2016 разработать и утвердить в уполномоченном органе исполнительной власти нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (т.1 л.д.9).

Решением Оренбургского областного суда по делу N 2 -765/2015 признано законным привлечение к административной ответственности главы Администрации по ст. 8.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП РФ) в связи с проведенной проверкой (т.1 л.д.85-89).

В связи с проведением той же проверки выдано предписание N 25/6 от 28.08.2015 о представлении данных необходимых для внесения в региональный кадастр отходов Оренбургской области. Решением Арбитражного суда Оренбургской области N А47-12588/2015 от 20.04.2016 предписание признано незаконным, сделан вывод, что Администрация не осуществляет деятельности по обращению с отходами в смысле, придаваемом Законом N 89-фз.

Выданное по результатам той же проверки предписание N 25/1 от 28.08.2015 обязывающее организовать и вести учет обращения с отходами признано незаконным решением суда по делу N А47-12186 от 20.04.2016, сделан вывод, что Администрация не является субъектом деятельности по накоплению отходов.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области по делу N А47-12591/2015 от 12.02.2016 признано незаконным предписание N 25/2 о проведении инвентаризации отходов, образовавшихся в результате деятельности Администрации, сделаны выводы об отсутствии деятельности по обращению с отходами.

По утверждению подателя апелляционной жалобы - Администрации, суд первой инстанции, принимая решение, неверно применил нормы материального права, не учел, что Администрация не является лицом, производящим отходы и не занимается деятельностью по обращению с отходами.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Частью 2 статьи 11 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

соблюдать требования, правила и нормы в области обращения с отходами и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;

разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства;

вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов;

В соответствии с ч.1 ст.18 Закона N 89-ФЗ нормирование в области обращения с отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и настоящим Федеральным законом.

Согласно ч.2 ст.18 Закона N 89-ФЗ применительно к индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду (ч.3 ст.18 Закона N 89-ФЗ).

Исходя из буквального толкования вышеуказанных норм, обязанности, установленные ст. 18 Закона N 89-ФЗ, возлагаются на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства).

Суд первой инстанции установил, что Администрация осуществляет управленческую, бухгалтерскую и канцелярскую деятельность, в результате которой образуются твердые бытовые (коммунальные) отходы, к группе которых согласно Федеральному классификационному каталогу отходов отнесены мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный) - IV класса опасности, код по ФККО 73310001724 и пришел к выводу, что в силу ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 10.01.2002 в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей для нее должны быть установлены нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, т.к. Администрация не относится к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Судом первой инстанции не учтено следующее. Действия учреждения, периодически помещающего бытовой мусор в контейнеры на площадках, организованных и эксплуатирующихся управляющей организацией, на основании заключенного с ней контракта не могут расцениваться как деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления в смысле, придаваемом этой деятельности Законом об отходах.

Согласно Закону об отходах в прежней редакции под обращением с отходами имелась в виду деятельность, в процессе которой образовывались отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; такая деятельность подлежала лицензированию.

Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 309-ФЗ) в Закон об отходах были внесены изменения и дополнения, касающиеся, в частности, самого определения "обращение с отходами" и видов такой деятельности.

В Законе N 309-ФЗ образование отходов как стадия обращения с отходами отсутствует, вместе с тем введено понятие "накопление отходов", под которым понимается временное складирование отходов (на срок не более шести месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего обезвреживания, транспортирования, размещения.

Законом N 309-ФЗ также внесены изменения в Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которым лицензированию не подлежит деятельность по накоплению отходов I - IV класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности.

Таким образом, под обращением с отходами следует понимать деятельность по накоплению, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, при этом названные виды деятельности (за исключением накопления отходов) вправе осуществлять специализированные организации, имеющие специальное разрешение (лицензию).

Следовательно, учреждение не может быть признано субъектом деятельности по накоплению отходов в смысле, придаваемом этой деятельности Законом об отходах и нормативными правовыми актами в данной сфере.

Таким образом, вывод суда о соответствии оспариваемого предписания требованиям закона и об отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения не могут быть признаны обоснованными.

Статья 26 Закона об отходах возлагает обязанность организовать и осуществлять производственный контроль в области обращения с отходами, а также разработать и согласовать с соответствующими органами исполнительной власти порядок осуществления такого контроля на юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.

Поскольку учреждение не осуществляет деятельность в области обращения с отходами, указанное предписание не соответствует требованиям закона и нарушает права учреждения, не являющегося лицом, обязанным исполнять требования статьи 26 Закона об отходах. Правовая позиция выражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суд Российской Федерации N 15331/11 от 13.03.2012.

Следует учесть позицию Арбитражного суда Оренбургской области, выраженную в судебных решениях, где признаны незаконными иные предписания, выданные по результатам той же проверки.

По ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. В связи с чем, судебное решение следует отменить, а заявленные Администрацией требования удовлетворить.

Не установлены нарушения, перечисленные в п. 4 ст. 270 АПК РФ: имеется составленный в установленном порядке протокол судебного заседания, участники дела о рассмотрении извещены, судебные документы оформлены в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Администрации Новосергиевского района Оренбургской области удовлетворить, решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2016 по делу N А47-12592/2015 отменить.

Признать незаконным предписание N 25/4 ПП -Ц МО от 28.08.2015 выданное Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области о разработке и утверждении в уполномоченном органе исполнительной власти нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Ю.А. Кузнецов

Судьи

И.А.Малышева А.П.Скобелкин