|
26 июля 2016 г.
|
Дело N А67-850/2016
|
Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 26 июля 2016 года.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кривошеиной С. В.
судей Павлюк Т. В., Сбитнева А. Ю.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кульковой Т. А.
с использованием средств аудиозаписи
при участии:
от заявителя: Елисеева Д. В. по дов. от 02.02.2016,
от заинтересованного лица: без участия,
от третьего лица: Клок К. М. по дов. от 07.06.2016,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Степановой Анастасии Андреевны на решение Арбитражного суда Томской области от 18.05.2016 по делу N А67-850/2016 (судья Ломиворотов Л.М.) по заявлению индивидуального предпринимателя Степановой Анастасии Андреевны (ИНН 701710722570, ОГРНИП 309701722900440; г. Томск) к администрации города Томска (ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706; г. Томск) о признании недействительным пункта первого постановления администрации города Томска от 17.11.2015 N 1116 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка", третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска,
УСТАНОВИЛ:
Индивидуальный предприниматель Степанова Анастасия Андреевна (далее - заявитель, ИП Степанова А.А., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании недействительным пункта первого постановления Администрации Города Томска (далее - заинтересованное лицо, Администрация) от 17.11.2015 N 1116 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Ленина, 60/1", в качестве способа восстановления нарушенных прав просила обязать Администрацию выдать разрешение на отклонения от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства (кадастровый номер 70:21:0200001:1421), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 60/1 в отношении земельного участка, площадью 2270 кв.м. (кадастровый номер 70:21:0200001:1792), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 60/1.
Определением суда к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска (далее - третье лицо, Департамент).
Решением Арбитражного суда Томской области от 18.05.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с данным решением, ИП Степанова А.А. обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области отменить, признать недействительным пункт 1 постановления Администрации Города Томска от 17.11.2015 N 1116 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Ленина, 60/1"; обязать Администрацию г. Томска восстановить нарушенные права заявителя путем выдачи разрешения на отклонения от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства (кадастровый номер 70:21:0200001:1421), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина,60/1 в отношении земельного участка, площадью 2270 кв.м (кадастровый номер 70:21:0200001:1792), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 60/1.
В обоснование своей позиции предприниматель указывает, что постановление Администрации в оспариваемой части не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности; у Администрации отсутствовали основания для отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства; в рассматриваемом случае не было отказа в предоставлении муниципальной услуги, так как выдача заявителю муниципальной услуги постановления Администрации г. Томска об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства по смыслу п.2.4 Административного регламента является одной из форм конечного результата оказания муниципального услуги; ссылка суда первой инстанции на подпункт 5 пункта 2.15 Административного регламента является незаконной; заявление предпринимателя рассмотрено с существенным нарушением срока предоставления данной муниципальной услуги; являются ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что заключение о результатах публичных слушаний, а также решение комиссии по землепользованию и застройке носят рекомендательный характер; неправомерной является ссылка административного органа на факт не представления заявителем письменного согласования Министерства культуры РФ о возможности предоставления отклонений от предельных параметров разрешенной реконструкции, так как обязанность получить согласование возложена на Администрацию.
Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.
Департамент в представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами и просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу предпринимателя - без удовлетворения.
Администрация в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыв в материалы дела не представила.
На основании части 3 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителя Администрации.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель предпринимателя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, настаивал на ее удовлетворении; представитель Департамента против удовлетворения требований апелляционной жалобы возражал.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что 20.11.2014 ИП Степанова А.А. обратилась с запросом о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства (кадастровый номер 70:21:0200001:1421), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 60/1, и земельного участка площадью 2270 кв.м. (кадастровый номер:70:21:0200001:1792), расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 60/1.
17.11.2015 Администрацией г. Томска вынесено постановление N 1116 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства для земельного участка по адресу: г. Томск, ул. Ленина, 60/1", в обоснование которого администрация указала следующее (пункт 1):
- согласно пункта 22 Положения о зонах объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972) отклонения от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.
Заявителем не представлено письменное согласование Министерства культуры РФ о возможности предоставления отклонений от предельных параметров разрешенной реконструкции, требовавшееся в соответствии с пунктом 29 ранее действовавшего Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.04.2008 N 315;
- согласно пояснительной записки, представленной заявителем с запросом о предоставлении разрешения, намерения заявителя о реконструкции объекта капитального строительства, для реализации которых испрашивается разрешение, противоречат требованиям охраны объектов культурного наследия, поскольку предполагают реконструкцию объекта капитального строительства не путем приведения его в соответствие с правовым режимом и градостроительными регламентами охранных зон ОЗР 1-24, 1-26 и зоны охраняемого природного ландшафта ЗОЛ 2-2 либо путем уменьшения несоответствия объекта капитального строительства установленным предельным параметрам.
ИП Степанова А.А., полагая, что постановление Администрации от 17.11.2015 N 1116 в части пункта первого не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно части 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, градостроительным регламентом являются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Как следует из части 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В силу части 3 статье 40 Градостроительного кодекса РФ, заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения.
На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения, и направляет указанные рекомендации главе местной администрации, который в течение семи дней со дня поступления указанных рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 5, 6 статьи 40 ГрК РФ).
Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 6 данного Закона).
Распоряжением администрации Города Томска от 15.04.2011 N р322 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг администрацией Города Томска", утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и принятие решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" (постановление Администрации Города Томска от 29.06.2012 N 767) (далее - Административный регламент).
Конечным результатом предоставления муниципальной услуги является: выдача заявителю (получателю) муниципальной услуги постановления администрации Города Томска о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее также - разрешение); выдача заявителю (получателю) муниципальной услуги постановления администрации Города Томска об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (пункт 2.4 административного регламента).
Подпунктом 5 пункта 2.15 административного регламента установлено, что основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является отсутствие письменного согласования, указанного в подпункте 9 пункта 2.8.2 настоящего административного регламента.
Подпункт 9 пункта 2.8.2 административного регламента предусматривает необходимость получения письменного согласования предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в Министерстве культуры Российской Федерации и в Администрации Томской области.
Указанное положение соответствует пункту 29 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315, действовавшего на момент обращения ИП Степановой А.А. с запросом.
Согласно статье 34 Правил землепользования и застройки в городе Томске (утв. Решением Думы города Томска N 687 от 27.11.2007), земельный участок и объект капитального строительства по адресу г. Томск, пр. Ленина, 60/1 расположены в территориальной зоне ОИ-1 - Зона исторического центра города, в отношении которой установлен показатель предельного параметра разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства - минимальное расстояние от здания до границ земельного участка - 3 метра.
Постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 N 226а спорные земельный участок и объект расположены в зонах охраны объектов культурного наследия ЗОЛ 2-2, ОЗР 1-24, ОЗР 1-26.
Зона охраняемого природного ландшафта ЗОЛ 2-2 установлена, в том числе, для объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Дом жилой (деревянный), XIX в.", расположенного по адресу: г. Томск, пр. Ленина, 56.
Таким образом, земельный участок расположен на территории охранной зоны (зоны охраняемого природного ландшафта) объекта культурного наследия федерального значения.
Согласно материалам дела, 20.11.2014 заявитель обратился с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельного параметра с уменьшением минимального расстояния от здания до части границы участка до значения 1 м, 1 м, 1,5 м.
ИП Степанова А.А. самостоятельно не представила документы, подтверждающие согласование предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в Министерстве культуры Российской Федерации.
С учетом того, что земельный участок расположен на территории охранной зоны (зоны охраняемого природного ландшафта) объекта культурного наследия федерального значения, 15.05.2015 Департаментом в порядке подпункта 9 пункта 2.8.2 административного регламента направлен запрос в Министерство культуры РФ о том, обращался ли заявитель за согласованием предоставления разрешения на отклонение. Однако ответ на указанный запрос из Министерства культура РФ не поступал, доказательства согласования Министерством культуры Российской Федерации предоставления разрешения на отклонение отсутствует, что в силу подпункта 5 пункта 2.15 административного регламента является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги.
Доводу ИП Степановой А.А. о том, что обязанность получить согласование с Министерством культуры Российской Федерации возложена на администрацию, дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции. Суд первой инстанции обоснованно указал, что в силу подпункта 9 пункта 2.8.2 административного регламента Департамент запрашивает документы (их копии, сведения, содержащиеся в них), а не обеспечивает согласование предоставления разрешения на отклонение. По смыслу пунктов 2.8.2, 3.4, 3.4.2 административного регламента в обязанность Департамента входит получить документ, сведения, свидетельствующие о факте согласования Министерством культуры Российской Федерации предоставления разрешения на отклонение.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что 27.08.2015 Комиссия по землепользованию и застройке рассмотрела результаты публичных слушаний, проходившие с 04.08.2015 по 17.08.2015, и рекомендовала Мэру г. Томска предоставить испрашиваемое разрешение на отклонение.
25.09.2015 вступило в силу Положение о зонах объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972), в соответствии с пунктом 22 которого отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.
С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что на момент вынесения оспариваемого постановления возможность предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров реконструкции спорного объекта капитального строительства, отсутствовала.
При этом до вступления в силу Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972, основания для предоставления разрешения на отклонение отсутствовали в связи с отсутствием согласования Министерства культуры Российской Федерации.
Более того, из материалов дела следует, что основанием для отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства явился факт несоответствия документов, представленных заявителем, по содержанию требованиям действующего закон
