Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2016 г. N 15АП-7515/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 октября 2016 г. N Ф08-7451/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

город Ростов-на-Дону

26 июля 2016 г.

дело N А32-41437/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.

при участии:

от заявителя: представители Кубарев С.Н. по доверенности N 63 от 15.06.2016, паспорт; Ласовская М.Л. по доверенности N62 от 15.06.2016, паспорт;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Краснодарского края "Интеллектуальные системы Кубани" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.04.2016 по делу N А32-41437/2015 по заявлению государственного казенного учреждения Краснодарского края "Безопасный регион"

к заинтересованному лицу Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о признании незаконным и отмене постановления принятое в составе судьи Лесных А.В.

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение Краснодарского края "Интеллектуальные системы Кубани" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о признании незаконным и отмене постановления от 06.11.2015 г. N 15-045Ю по делу об административном правонарушении.

Решением суда от 11.04.2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что в деянии учреждения имеется состав вменяемого ему правонарушения.

Не согласившись с принятым решением, государственное казенное учреждение Краснодарского края "Интеллектуальные системы Кубани" обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что нарушение условий использования субсидии не охватывается диспозицией ч.2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, в деянии учреждения отсутствует состав правонарушения.

В отзыве на апелляционную жалобу Департамент просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Определением апелляционного суда от 21.06.2016 г. произведена процессуальная замена заявителя по делу на государственное казенное учреждение Краснодарского края "Безопасный регион", в связи с чем судебное разбирательство откладывалось.

В судебном заседании после отложения представитель учреждения поддержал доводы жалобы. Департамент, надлежаще извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 10 июля 2015 года N 102, проведена камеральная плановая проверка министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края по вопросу полноты и достоверности отдельных показателей отчетности о реализации государственной программы Краснодарского края "Обеспечение безопасности населения" за 2014 год, по результатам которого установлены следующие обстоятельства.

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 09.06.2014 N 586 Министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края (далее - Министерство) переданы функции управления информатизации и связи Краснодарского края по осуществлению деятельности по обеспечению функционирования информационных систем в области предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, включая обеспечение функционирования аппаратно-программного комплекса видеоконтроля и видео-фиксации, находящегося в собственности Краснодарского края, а также по осуществлению деятельности по организации использования информационно-коммуникационных технологий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в части информирования граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Для выполнения перечисленных полномочий ГБУ КК "ИС Кубани" перешло из подведомственности управления информатизации и связи Краснодарского края в подведомственность Министерства.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ учредителем ГБУ КК "ИС Кубани" Министерство числится с 14.08.2014 г.

Актом приема передачи от 05.08.2014 департаментом информатизации и связи Краснодарского края переданы, а Министерством приняты частично исполненные бюджетные обязательства по субсидии на выполнение государственного задания 2014 года в сумме 205 200,0 тыс. рублей.

Между Министерством в лице министра Глебова Б.Т. и ГБУ КК "ИС Кубани" в лице директора Глебова А.В. заключено соглашение от 01.09.2014 N 04-10/611 (далее - Соглашение) о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного задания в сумме 205 079,8 тыс. рублей.

Всего общая сумма субсидии, полученной ГБУ КК "ИС Кубани" на выполнение государственного задания в 2014 году составила 410 279,8 тыс. рублей, в том числе:

- 205 200,0 тыс. рублей - финансирование государственного задания с января по август 2014 года департаментом информатизации и связи Краснодарского края;

- 205 079,8 тыс. рублей - сумма перечисленная Министерством с сентября по декабрь 2014 года.

Предметом Соглашения является определение порядка и условий предоставления Министерством учреждению субсидии из краевого бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

В соответствии с пунктом 2.3.1. Соглашения учреждение обязуется осуществлять использование субсидии в целях оказания государственных услуг (выполнения работ) в соответствии с требованиями к качеству и (или) объему (содержанию), порядку оказания государственных услуг (выполнения работ), определенными в государственном задании в соответствии с утвержденными учредителем стандартами качества.

Приказом Министерства от 03.09.2014 N 208 утверждено государственное задание на 2014 год, в соответствии с которым ГБУ КК "ИС Кубани" должно было выполнить государственные работы в следующем объеме:

- создание, развитие, обеспечение обслуживания и техническая поддержка АПК определения интенсивности и параметров движения транспортных средств (Арена) в количестве 351 единиц;

- создание, развитие, обеспечение обслуживания и техническая поддержка АПК определения идентификации транспортных средств (Ураган) в количестве 190 единиц;

- приобретение и ввод в эксплуатацию аппаратно-программных комплексов идентификации транспортных средств (Ураган) в количестве 200 единиц;

- информирование граждан Краснодарского края о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения (включающих подготовку информационного материала по пропаганде и предупреждению нарушений Правил дорожного движения), услуги и работы по предпочтовой подготовке регистрируемых почтовых отправлений, по почтовой рассылке, формирование уведомлений о доставке регистрируемых почтовых отправлений и по дополнительному информированию с помощью серверов сотовых операторов и сети Интернет не менее 2 000 000 единиц.

Согласно пункту 2.2.3 Соглашения ГБУ КК "ИС Кубани" ежемесячно предоставляется отчет о выполнении государственного задания и акт приема-передачи выполненных работ.

Согласно отчету о ходе выполнения государственного задания за январь-декабрь 2014 года государственное задание выполнено не в полном объеме, в том числе по видам работ:

- создание, развитие, обеспечение обслуживания и технической поддержки АПК определения идентификации транспортных средств на 40 ед. (при задании 190 ед., фактическое выполнение составило 150 ед.);

- информирование граждан Краснодарского края о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения на 400 000 ед. (при задании 2 000 000 ед., фактическое выполнение составило 1 600 000 ед.).

Таким образом, в результате контрольного мероприятия, проведенного департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края, установлено, что государственным бюджетным учреждением Краснодарского края "Интеллектуальные системы Кубани" нарушены условия предоставления субсидии в общей сумме 410 279,8 тыс. рублей в части недостижения объема выполнения работ по государственному заданию.

Указанное правонарушение было квалифицировано по части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ "Нарушение условий предоставления субсидии" о чем должностным лицом департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края составлен протокол об административном правонарушении от 16.09.2015 N 15-045/Ю.

По итогам рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено постановление от 06.11.2015 N 15-045/Ю о привлечении ГБУ КК "ИС Кубани" к административной ответственности по части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ и назначении наказания в виде штрафа в размере 8 205 596 рублей.

Данное постановление оспорено обществом в судебном порядке.

Принимая решение, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в деянии учреждения состава вменяемого ему правонарушения.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, составляет нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса.

Статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (часть 1). Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (часть 2). Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (часть 3). Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (часть 6).

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Согласно пункту 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В силу положений пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственное задание формируется для бюджетных учреждений соответствующим органом власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя, а также осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 6 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях финансовое обеспечение выполнения государственного задания учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В рамках государственной программы "Обеспечение безопасности населения" осуществляется подпрограмма "Система комплексного обеспечения безопасности жизнедеятельности Краснодарского края". Согласно разделу 7 подпрограммы N 6 реализация мероприятий подпрограммы осуществляется, в том числе, на основе предоставления субсидий из краевого бюджета государственным бюджетным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг

(выполнение работ) и иные цели.

Предоставление субсидий на выполнение государственного задания подведомственным министерству ГО и ЧС государственным бюджетным учреждениям Краснодарского края производится в соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 7 декабря 2010 года N 1093 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении государственных учреждений Краснодарского края".

Приказом министерства ГО и ЧС от 03.09.2014 N 208 учреждению было утверждено государственное задание на 2014 год.

В соответствии с пунктом 2 Положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 07.12.2010 N 1093, государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), порядок ее оказания (выполнения), а также иные показатели и требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Как установлено судом, в государственном задании, доведенному учреждению на 2014 год закреплены требования к объему выполняемых работ.

Качественные показатели выполнения работ закреплены в ведомственном перечне государственных услуг, утвержденных одновременно с государственным заданием.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что учреждению надлежало соблюдать требования к объемной (количественной) характеристике выполняемых работ с одновременным соответствием с требованиями к качеству таких работ.

Недостижение учреждением установленных объемных показателей выполнения государственного задания, подтвержденное материалами дела и не опровергнутое учреждением, свидетельствует о наличии в деянии заявителя состава правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Доводы учреждения о допущенных административным органом процессуальных нарушениях полно и всесторонне исследованы судом первой инстанции, с соблюдением положений ст. 71 АПК РФ и обоснованно отклонены им. Оснований к переоценке данного вывода апелляционный суд не усматривает.

В то же время, повторно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания совершенного учреждением правонарушения малозначительным.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса учитываются при назначении административного наказания.

Квалификация правонарушения как малозначительного производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

По смыслу статьи 2.9 Кодекса оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния. Существенная угроза охраняемым правоотношениям может выражаться не только в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, но и в пренебрежительном отношении субъекта предпринимательской деятельности к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. Следовательно, наличие или отсутствие существенной угрозы охраняемым правоотношением может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

С учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд исходит из общих принципов права, согласно которым санкции должны отвечать требованиям справедливости, должны быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния и причиненному им вреду. Одним из требований принципа справедливости юридической ответственности является соразмерность наказания деянию.

Вместе с тем, административным органом не представлено в материалы дела доказательств возникновения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Согласно статье 3.1 Кодекса административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений. Поэтому при наличии формальных признаков состава правонарушения также подлежит оценке вопрос о целесообразности привлечения нарушителя к административной ответственности.

Существенная угроза правоохраняемым интересам характеризуется, прежде всего, безразличным, пренебрежительным отношением виновного к принятой на себя публично - правовой обязанности.

В рассматриваемом случае данные обстоятельства отсутствуют.

Несмотря на формальные признаки допущенного учреждением правонарушения, оценив представленные доказательства, характер и степень общественной опасности правонарушения, с учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии признаков состава административного правонарушения, оно не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило вреда интересам граждан, общества и государства и его надлежит квалифицировать как малозначительное.

В данном случае достигнута предупредительная цель административного производства, установленная статьей 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом устное замечание как мера порицания за формальное совершение вменяемого правонарушения, является для заявителя достаточным для достижения задач законодательства об административных правонарушениях, указанных в статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявленные учреждением требования - удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.04.2016 по делу N А32-41437/2015 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 06.11.2015 г. N 15-045/Ю.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян