Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2016 г. N 18АП-8742/16

г. Челябинск

01 августа 2016 г.

Дело N А76-2635/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июля 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 августа 2016 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 мая 2016 года по делу N А76-2635/2016 (судья Наконечная О.Г.).

В заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области Кулезнева Е.В. (доверенность от 29.12.2015 N 62).

Администрация города Челябинска (далее - заявитель, администрация г. Челябинска, администрация, заказчик) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС России по Челябинской области, антимонопольный орган) решения от 05.11.2015 N 199-ВП/2015 и предписания от 05.11.2015 N 199-ВП/2015 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора привлечены Управление муниципального заказа администрации города Челябинска (далее - Управление муниципального заказа), общество с ограниченной ответственностью "Парус-Челябинск" (далее - ООО "Парус-Челябинск"), открытое акционерное общество "Единая электронная торговая площадка" (далее - ОАО "ЕЭТП"), общество с ограниченной ответственностью Центр автоматизации "Сканд" (далее - ООО ЦА "Сканд").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.05.2016 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение арбитражного суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения было допущено неправильное применение норм материального права, а, выводы арбитражного суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, не соответствуют фактическим обстоятельствам. В частности, заказчик ссылается на то, что арбитражный суд первой инстанции неверно истолковал условия п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), поскольку в данном случае положения о закупке фактически позволяют определить требования заказчика к результату услуг, исходя из ГОСТ 34.602-89 "Техническое задание на создание автоматизированной системы". Необходимость включения в техническое задание всех разделов, содержащихся в ГОСТ 34.602-89 отсутствует, поскольку объектом закупки не является создание новой автоматизированной (информационной) системы.

Отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Представителем антимонопольного органа в судебном заседании суда апелляционной инстанции пояснено, что решение арбитражного суда первой инстанции является законным и отмене не подлежит.

Иные участник процесса, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, уполномоченных представителей в судебное заседание не направили; от ОАО "ЕЭТП" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание иных участников процесса.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя антимонопольного органа, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия в данном случае совокупности условий, предусмотренных ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки данных выводов суд апелляционной инстанции не находит.

Как следует из имеющихся в деле доказательств, в связи с поступлением жалобы общества с ограниченной ответственностью "Парус-Челябинск" на действия заказчика при проведении электронного аукциона N 18994-2015-ЭА "Оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в администрации" (извещение N0169300000115005544), и установления в связи с этим, фактов нарушения администрацией законодательства о контрактной системе, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области была проведена внеплановая проверка администрации города Челябинска.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом 05.11.2015 вынесено решение N 199-ВП/2015, которым: в действиях администрации города Челябинска признано нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 3 статьи 66, пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе (п. 1); решено выдать заказчику, оператору электронной площадки, уполномоченному органу, аукционной комиссии обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе (п. 3); решено передать материалы дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности (п. 4)

Антимонопольным органом 05.11.2015 выдано предписание N 199-ВП/2015 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, которым предписано:

1. Администрации города Челябинска с даты размещения на официальном сайте www.zakupki.gov.ru настоящего предписания не заключать контракт по итогам проведения закупки, оформленной протоколом подведения итогов от 27.10.2015.

2. Аукционной комиссии по закупке (извещение N 0169300000115005544) в срок до 18.11.2015 принять решение об отмене протоколов, составленных в ходе проведения аукциона и передать указанное решение Управлению муниципального заказа администрации города Челябинска для дальнейшего его опубликования на официальном сайте.

3. Администрации города Челябинска в срок до 18.11.2015 принять решение об отмене закупки (изв. N 0169300000115005544), и передать указанное решение Управлению муниципального заказа администрации города Челябинска для дальнейшего его опубликования на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

4. Управлению муниципального заказа администрации города Челябинска в срок до 30.11.2015 разместить указанные в пунктах 2, 3 настоящего предписания решения на официальном сайте.

5. ОАО "ЕЭТП" с 11.12.2015 обеспечить администрации города Челябинска, Управлению муниципального заказа администрации города Челябинска возможность исполнения пунктов 2 - 4 настоящего предписания.

6. Администрации города Челябинска в подтверждение исполнения предписания в срок до 15.12.2015 в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области представить доказательства исполнения настоящего предписания (в письме об исполнении предписания указывать номер дела), а именно копию решения об отмене закупки, в том числе копию решения об отмене протоколов, составленных по итогам проведения закупки.

7. Управлению муниципального заказа администрации города Челябинска в подтверждение исполнения предписания в срок до 15.12.2015 в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области представить доказательства исполнения настоящего предписания (в письме об исполнении предписания указывать номер дела), а именно доказательства размещения решений, указанных в пунктах 2 и 3 настоящего предписания на официальном сайте в сети "Интернет".

Пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе установлено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В силу пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе при составлении описания объекта закупки необходимо использовать, если это возможно, стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

На основании части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Как установлено антимонопольным органом, в рассматриваемой ситуации имеют место быть следующие обстоятельства.

Объектом рассматриваемой закупки является оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус", к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в администрации города Челябинска.

Описание объекта закупки содержится в приложении N 1 к документации о закупке (техническое задание).

Согласно положениям документации о закупке заказчику требуется не только перенос данных сотрудников из информационной системы "Парус", в информационную систему "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3", но и доработка, настройка последней, путем создания и внедрения в программу дополнительных модулей.

В данном случае дополнительные модули разрабатываются непосредственно для заказчика. По итогам разработки модулей заказчику должны быть переданы исключительные права на создаваемый в рамках контракта программный продукт (модули), в том числе право на воспроизведение, опубликование (выпуск в свет) и распространение, право на внесение изменений в технические характеристики, структуру содержание, и дизайн модулей информационной системы, право на публичное использование и передачу третьим лицам полностью или частично права на модули.

В этой связи, составной частью объекта закупки является разработка программного продукта в виде модулей для уже имеющейся у заказчика информационной системы "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3".

Согласно документации о закупке, при разработке технического задания использовались требования ГОСТ 34.602-89 "Техническое задание на создание автоматизированной системы".

Пунктом 2.1 ГОСТ 34.602-89 установлено, что техническое задание на создание, развитие или модернизацию автоматизированной системы содержит следующие разделы, которые могут быть разделены на подразделы: 1) общие сведения; 2) назначение и цели создания (развития) системы; 3) характеристика объектов автоматизации; 4) требования к системе; 5) состав и содержание работ по созданию системы; 6) порядок контроля и приемки системы; 7)требования к составу и содержанию работ по подготовке объекта автоматизации к вводу системы в действие; 8) требования к документированию; 9) источники разработки.

В разработанном заказчиком техническом задании содержится 3 раздела: общие сведения; назначение и цели перехода из информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3"; требования к информационной системе "1С".

При этом такие разделы как: состав и содержание работ по созданию системы, источники разработки и другое в техническом задании отсутствуют.

Кроме того, имеющиеся разделы в техническом задании также в не полной мере соответствуют положениям ГОСТ 34.602-89.

Так, согласно пункту 2.3 ГОСТ 34.602-89 в разделе "Общие сведения" указываются: 1) полное наименование системы и ее условное обозначение; 2) шифр темы или шифр (номер) договора; 3) наименование предприятий (объединений) разработчика и заказчика (пользователя) системы и их реквизиты; 4) перечень документов, на основании которых создается система, кем и когда утверждены эти документы; 5) плановые сроки начала и окончания работы по созданию системы; 6) сведения об источниках и порядке финансирования работ; 7) порядок оформления и предъявления заказчику результатов работ по созданию системы (ее частей), по изготовлению и наладке отдельных средств (технических, программных, информационных) и программно-технических (программно-методических) комплексов системы.

В то же время, раздел 1 технического задания, не содержит перечень документов, на основании которых создаются модули, кем и когда утверждены эти документы, порядок оформления и предъявления заказчику результатов работ по созданию частей системы, по изготовлению и наладке отдельных средств (технических, программных, информационных) и программно-технических (программно-методических) комплексов системы и др.

Согласно пункту 1.1. раздела 1 технического задания, оказание услуг включает в себя: разработка частного технического проекта, включающего отчет об обследовании и частное техническое задание, созданное на основе обследования документационных потоков заказчика; сверка основных идентификаторов по каждому человеку из двух существующих баз; устранение недочетов в существующих базах данных в "Парусе", для осуществления корректного переноса данных из ИС "Парус" в ИС "1С"; перенос данных сотрудников в "1С: зарплата и кадры бюджетного учреждения 8.3"; доработка и настройка программы 1С, создание шаблонов (реестр сотрудников организации, 1-МС, 2-МС, 4-ПН, 14-МО); внедрение системы и разработка документации (руководства пользователя и администратора); работа в тестовом режиме; ввод в промышленную эксплуатацию.

При этом требования к отчету об обследовании и частному техническому заданию документация о закупке не устанавливает, отсутствует перечень недочетов в существующей базе данных "Парус", требования к руководству пользователя и администратора, а также отсутствует объем необходимых к выполнению услуг по вводу системы в промышленную эксплуатацию.

Раздел 2 технического задания 2 (назначение и цели перехода из ИС "Парус" к ИС "1С: зарплата и кадры в бюджетном учреждении 8.3") также в полной мере не отражает потребность заказчика.

Так, в пункте 2.1 раздела 2 технического задания указано, что информационная система должна своевременно (за какой-то заранее определенный срок) напоминать о таких событиях, как: повышение классного чина, отпуск, аттестация и т.д. При этом исчерпывающий перечень таких событий, а также требования заказчика к сроку напоминания техническое задание не содержит. Также информационная система должна позволять делать выборку по определенным параметрам (пол, возраст, отдел, должность и прочее). Однако, исчерпывающий перечень параметров в техническом задании отсутствует. Кроме того, согласно пункту 2.1 раздела 2 технического задания информационная система должна позволять делать все необходимые отчеты, расчеты и начисления. Вместе с тем, данная формулировка не позволяет сделать вывод какие именно отчеты, расчеты, начисления должна позволять делать информационная система. Отсутствие данной информации не позволяет сделать вывод о потребности заказчика и однозначно определить функционал системы.

В пункте 2.2 раздела 2 технического задания заказчиком изложены цели оказания услуг. Одной из таких целей является экономия временим сотрудников и денежных затрат на составление ежеквартальных и годовых отчетов. Однако, информации, каким образом данная цель должна быть реализована в ходе оказания услуг техническое задание не содержит. Кроме того, без наличия информации о времени и денежных затратах, которые тратят сотрудники на составление ежеквартальных и годовых отчетов при работе в программе "Парус", определить принципы реализации данной цели не представляется возможным. Данное в равной степени относится к иным поставленным целям (сокращение времени отклика информационной системы на действие пользователя, устранение избыточности базы данных и др.).

Также в документации о закупке отсутствует информация о количестве пользователей, для которых необходимо осуществить переход из информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры в бюджетном учреждении 8.3".

В этой связи арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что при составлении технического задания заказчиком нарушены положения пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, поскольку положения документации о закупке не позволяют определить требования заказчика к результату услуг.

В рамках рассматриваемой закупки заказчику необходима передача исключительных прав на создаваемые в рамках контракта модули информационной системы для неограниченного числа пользователей.

При рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении законодательства о контрактной системе, представителями администрации было пояснено, что требование о передаче исключительных прав на разработанные в ходе оказания услуг модули для неограниченного числа пользователей обусловлено изменяемым, возрастающим количеством пользователей информационной системы в рамках действующих ограничений лицензирования продукции 1С.

Отсутствие в документации о закупке проекта лицензионного договора также не нарушает положения действующего законодательства Российской Федерации, поскольку проект муниципального контракта включает в себя, в том числе элементы лицензионного договора. При этом заявителем не представлено доказательств, что заключение муниципального контракта в рассматриваемом случае недостаточно и приведет к нарушению требований законодательства Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Требования ко второй части заявки указаны в пункте 13 части 1 информационной карты. Согласно данному положению документации о закупке вторая часть заявки должна содержать декларации об обладании участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты.

При этом данный пункт содержит пояснения, согласно которым он применяется к участникам закупки, только если в муниципальном контракте (договоре), являющимся приложением к настоящей документации и (или) техническом задании (спецификации) предусмотрено приобретение заказчиком прав на результаты интеллектуальной деятельности за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма. Однако, отсутствие четких и однозначных требований заказчика относительно сведений, которые должны содержаться в составе заявки, не позволит участнику закупки надлежащим образом оформить заявку и принять участие в закупке, а аукционной комиссии оценить данные заявки на соответствие их требованиям документации о закупке.

С учетом данного, арбитражный суд первой инстанции пришел к верному выводу о нарушении в данном случае требований пункта 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе в части отсутствия установленных с учетом объекта закупки требований к составу первой части заявки.

Доводы администрации, изложенные в апелляционной жалобе, фактически сведены к несогласию с данной арбитражным судом первой инстанции оценкой обстоятельствам дела. Между тем, фактические обстоятельства установлены арбитражным судом первой инстанции верно, оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 мая 2016 года по делу N А76-2635/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина