Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2016 г. N 08АП-7318/16

город Омск

02 августа 2016 г.

Дело N А70-1310/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 августа 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кливера Е.П.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Рязановым И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7318/2016) индивидуального предпринимателя Мушкатова Игоря Викторовича (далее - предприниматель, заявитель) на решение Арбитражного суда Тюменской области от 26.04.2016 по делу N А70-1310/2016 (судья Коряковцева О.В.), принятое

по заявлению индивидуального предпринимателя Мушкатова И.В. (ИНН 890403386821)

к Департаменту дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации г. Тюмени (далее - Департамент, заинтересованное лицо)

о признании незаконным бездействия, выразившегося в невыдаче технических условий и невнесении в схему расстановки технических средств организации дорожного движения Проекта организации дорожного движения улично-дорожной сети г. Тюмени сведений о вновь устанавливаемых технических средствах информационно-указательного характера табло с изменяющейся информацией,

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

индивидуальный предприниматель Мушкатов Игорь Викторович обратился в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Департаменту дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации г. Тюмени о признании незаконным бездействия, выразившегося в невыдаче технических условий и невнесении в схему расстановки технических средств организации дорожного движения Проекта организации дорожного движения улично-дорожной сети г. Тюмени сведений о вновь устанавливаемых технических средствах информационно-указательного характера табло с изменяющейся информацией. Кроме того, предприниматель просил обязать Департамент осуществить действия по внесению в схему расстановки технических средств организации дорожного движения соответствующих сведений о технических средствах по адресам: г. Тюмень, перекресток ул. Пржевальского-ул. Котовского с правой стороны; перекресток ул. Пржевальского-ул. Котовского с левой стороны; ул. Ленина, район здания 38/1 с правой стороны; ул. Герцена, район здания 54 с правой стороны, и выдать предпринимателю технические условия на установку обозначенных табло.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 26.04.2016 в удовлетворении заявленного предпринимателем требования отказано.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на то, что разработка и проведение мероприятий по организации дорожного движения, включая установку информационных табло, осуществляется Департаментом, как владельцем автомобильных дорог, на основании Правил подготовки проектов и схем организации дорожного движения, и на то, что предлагаемое предпринимателем к установке табло не соответствуют признакам, определенным законодательством именно для информационного табло, поскольку такое табло предполагает информирование участников дорожного движения не об условиях и режимах движения на участке дороги, а о коммерческих организациях и объектах социальной инфраструктуры, что фактически является размещением наружной рекламы. Суд первой инстанции отметил, что в решении от 06.04.2016 по делу N А70-1121/2016 арбитражный суд пришёл к выводу о том, что на табло по адресам: г. Тюмень, ул. Ленина д. 38/1, г. Тюмень, ул. Герцена, д. 54, размещена именно рекламная информация, и что предприниматель обязан осуществить демонтаж вышеназванных табло по обозначенной причине.

Кроме того, суд первой инстанции сослался на то, что деятельность по размещению табло с изменяющейся информацией в границах полосы отвода автомобильной дороги является функцией органа местного самоуправления по содержанию автомобильных дорог местного значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения и осуществляется посредством публичной процедуры - муниципальных закупок за счет средств бюджета города Тюмени в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города Тюмени, в то время как размещение информационных табло непосредственно предпринимателем и за его счет будет противоречить действующему законодательству.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель обратился с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Тюменской области от 26.04.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, её податель настаивает на том, что орган местного самоуправления не обладает исключительными правами на установку информационного табло, и на том, что предприниматель вправе свободно распространять информацию о безопасных маршрутах движения и об объектах городской инфраструктуры доступными ему способами, поскольку действующим законодательством предусмотрена возможность размещения в границах полосы отвода автомобильной дороги информационных щитов и указателей, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения. По мнению заявителя, оспариваемыми действиями Департамент ограничил доступ к общедоступной информации, что прямо запрещено законом, и фактически превысил предоставленные ему полномочия, поскольку заинтересованное лицо не наделено правом разрешать или запрещать установку табло в полосе отвода автомобильной дороги.

Предприниматель настаивает на том, что при наличии разрешения на установку технических средств информационно-указательного характера, выданного Отделом ГИБДД УМВД России по г. Тюмени, заявитель лишен соответствующего права в результате незаконного бездействия Департамента, и на том, что достаточные основания для квалификации спорных табло в качестве наружной рекламы отсутствуют, а решение от 06.04.2016 по делу N А70-1121/2016 не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Департамент в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу выразил согласие с решением суда первой инстанции, просил оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела по апелляционной жалобе, представителей в судебное заседание не направили, ходатайств об отложении судебного заседания по делу не заявили, в связи с чем, суд апелляционной инстанции полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв на неё, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

19.10.2015 индивидуальный предприниматель Мушкатов И.В. обратился в Департамент с заявлением о внесении в проект организации дорожного движения сведений об устанавливаемых предпринимателем технических средствах организации дорожного движения - информационных табло по следующим адресам:

1. Перекрёсток ул. Пржевальского - ул. Котовского с левой стороны;

2. Перекрёсток ул. Пржевальского - ул. Котовского с правой стороны;

3. ул. Ленина, 38/1 с правой стороны;

4. ул. Герцена, 54, с правой стороны (л.д.11).

В обозначенном заявлении предпринимателем указано на то, что установка и эксплуатация данных табло разрешена Отделом ГИБДД УМВД России по г. Тюмени в соответствии с письмом от 17.09.2015 (л.д.10), на соответствующих информационных табло предпринимателем планируется размещение информации о маршрутах движения и об объектах социальной направленности, установка и эксплуатация производится из собственных средств, тексты изменяемой информации будут согласованы с отделом пропаганды ОГИБДД УМВД России по г. Тюмени.

Письмом от 21.01.2016 N 45-06-9345/5 Департамент уведомил предпринимателя об отказе в согласовании установки информационных табло, сославшись на то, что деятельность по размещению дорожных знаков в границах полосы отвода автомобильной дороги является функцией органа местного самоуправления по содержанию автомобильных дорог местного значения, и на то, что осуществление указанной деятельности частными лицами не предусмотрено действующим законодательством. Департамент отметил, что разработка проекта организации дорожного движения и размещение дорожных знаков в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляется только посредством публичной процедуры - муниципальных закупок, за счет средств бюджета города Тюмени, в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города Тюмени (л.д.18-20).

Полагая, что решение Департамента об отказе в согласовании установки информационных табло, изложенное в письме от 21.01.2016 N 45-06-9345/5, не основано на положениях законодательства и нарушает права и законные интересы предпринимателя, последний обратился с соответствующим заявлением в Арбитражный суд Тюменской области.

26.04.2016 Арбитражный суд Тюменской области принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем, статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закрепляет принцип состязательности участников арбитражного процесса, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований или возражений.

Применительно к данной ситуации это означает, что если законность и обоснованность принятия оспариваемого акта должен доказывать орган государственной власти, то обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В рассматриваемом случае предпринимателем оспаривается законность изложенного в письме от 21.01.2016 N 45-06-9345/5 решения Департамента об отказе в согласовании установки информационных табло по адресам: Перекрёсток ул. Пржевальского - ул. Котовского с левой стороны; Перекрёсток ул. Пржевальского - ул. Котовского с правой стороны; ул. Ленина, 38/1 с правой стороны; ул. Герцена, 54, с правой стороны.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав доводы предпринимателя (в том числе, сформулированные в апелляционной жалобе) и оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства, имеющиеся в материалах дела, в их совокупности и взаимосвязи, не находит оснований для признания незаконным оспариваемого решения Департамента и для квалификации такого решения в качестве незаконного бездействия по следующим основаниям.

Так, в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена дорожная деятельность в отношении дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них.

Статьями 41 и 45 Устава города Тюмени предусмотрено, что осуществление полномочий по решению указанного вопроса местного значения городского округа отнесено к компетенции Администрации города Тюмени.

Согласно пунктам 2.1, 2.2 Положения о департаменте дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации города Тюмени, утвержденного распоряжением Главы Администрации города Тюмени от 14.04.2008 N 98-рг, департамент дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации города Тюмени осуществляет от имени муниципального образования городской округ город Тюмень правомочия владельца автомобильных дорог местного значения в части осуществления дорожной деятельности.

Таким образом, осуществление дорожной деятельности и обеспечение безопасности дорожного движения в г. Тюмени, как и в иных муниципальных образованиях вида "городской округ", является полномочием конкретного органа местного самоуправления - департамента дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации города Тюмени.

При этом согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 10.12.1995 N 96-ФЗ "О безопасности дорожного движения" деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации техническими регламентами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения.

Статьей 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог.

Разработка и проведение указанных мероприятий осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

Системное толкование процитированных выше положений действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что разработка и проведение мероприятий в рамках дорожной деятельности и, в том числе, мероприятий по установке различных технических средств и конструкций, предусмотренных техническими регламентами, для организации и обеспечения безопасности дорожного движения, осуществляется именно и только уполномоченными органами местного самоуправления, поскольку соответствующая сфера деятельности (дорожная деятельность) относится к числу вопросов местного значения муниципального образования городской округ.

Как следствие, доводы Департамента, ссылающегося в оспариваемом письме от 21.01.2016 N 45-06-9345/5 на то, что деятельность по размещению дорожных знаков (или информационных табло, заявленных для установки предпринимателем) в границах полосы отвода автомобильной дороги является функцией органа местного самоуправления в рамках функции по содержанию и обеспечению безопасности автомобильных дорог местного значения, и, в силу изложенного, не может осуществляться частными лицами, являются правильными, поскольку основаны на положениях действующего законодательства.

В то же время довод подателя апелляционной жалобы о том, что отказ Департамента в совершении действий, необходимых для легализации деятельности предпринимателя по установке технических средствах организации дорожного движения (информационных табло), ограничивает доступ неопределенного круга лиц к незапрещенной информации и свидетельствует о превышении предоставленных заинтересованному лицу полномочий, напротив, сформулирован без учета приведенных выше положений действующего законодательства и являются необоснованными.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что предприниматель вправе свободно распространять информацию о безопасных маршрутах движения и об объектах городской инфраструктуры доступными ему способами, и о том, что возможность размещения в границах полосы отвода автомобильной дороги информационных щитов и указателей, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения, является правом любого заинтересованного в осуществлении такой деятельности лица и не является исключительным правом органа местного самоуправления, также основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, в связи с чем, не могут быть восприняты судом.

Таким образом, суд первой инстанции правильно исходил из того, что размещению дорожных знаков в границах полосы отвода автомобильной дороги является полномочием органа местного самоуправления (в рамках реализуемых им вопросов местного значения), а не правом частных лиц, в связи с чем, последние могут быть допущены к осуществлению соответствующей деятельности только по результатам публичных процедур (а именно: указанной в оспариваемом решении об отказе процедуры муниципальных закупок).

Кроме того, суд апелляционной инстанции также поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что предлагаемое предпринимателем к установке табло по сути не является технической конструкцией, используемой в целях обеспечения безопасности дорожного движения, поскольку не соответствуют признакам, установленным пунктом 3.3 ГОСТ Р 52766-2007.

Так, согласно пункту 3.3 ГОСТ Р 52765-2007 "Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация" табло с изменяющейся информацией: устройство в виде электронной панели, которое с помощью надписей и символов информирует участников дорожного движения об условиях и режимах движения на участке дороги (Класс: Технические средства и устройства организации и обеспечения безопасности дорожного движения).

В соответствии с пунктом 4.1.2. ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования" на автомобильных дорогах допускается размещать табло с изменяющейся информацией по требованиям, установленным для информационных знаков 6.9.1, 6.9.2, 6.10.1 - 6.12 и 6.17 ГОСТ Р 52289.

В то же время, означенные табло предполагают информирование участников дорожного движения не об условиях и режимах движения на участке дороги, а о коммерческих организациях и объектах социальной инфраструктуры.

Указанное, с учетом положений пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", устанавливающего, что рекламой является информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке, и положений части 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", определяющей порядок распространения наружной рекламы, позволяет квалифицировать обозначенные для размещения предпринимателем табло в качестве размещения наружной рекламы.

Данное обстоятельство установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Тюменской области от 06.04.2016 по делу N А70-1121/2016, принятым по иску Департамента дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации г. Тюмени к индивидуальному предпринимателю Мушкатову Игорю Викторовичу об обязании осуществить демонтаж незаконно размещенных табло с изменяющейся информацией в г. Тюмени по адресам: ул. Ленина, д. 38/1, ул. Герцена, д. 54.

Так, в названном судебном акте указано, что принадлежащие предпринимателю спорные табло с изменяющейся информацией помимо общего информирования о состояния дорожного движения выполняют также и функцию рекламной конструкции, поскольку периодически демонстрируют информацию о месте расположения нотариуса, ресторана "У Раневской", салона мебели, что размещение данной информации осуществляется предпринимателем на платной основе, и что индивидуальный предприниматель Мушкатов И.В. в отсутствие правовых оснований пользуется местом под установку и эксплуатацию табло с изменяющейся информацией, представляющее собой рекламную конструкцию.

При этом решение от 06.04.2016 по делу N А70-1121/2016, вопреки доводу апелляционной жалобы, вступило в законную силу 06.05.2016, поскольку в установленном законом порядке не обжаловалось.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Поскольку в настоящем деле участвуют те же стороны, что и в деле N А70-1121/2016, постольку суд апелляционной инстанции приходит к выводу о преюдициальном значении указанного выше судебного акта, принятого по делу N А70-1121/2016, для разрешения настоящего дела.

Так, установленный Арбитражным судом Тюменской области в решении от 06.04.2016 по делу N А70-1121/2016 факт наличия у спорных информационных табло, принадлежащих предпринимателю, признаков рекламных конструкций, является преюдициальным фактом и не подлежит доказыванию по настоящему делу.

Как следствие, у Департамента отсутствовали основания для внесения в схему расстановки технических средств организации дорожного движения Проекта организации дорожного движения улично-дорожной сети г. Тюмени сведения об устанавливаемых предпринимателем технических конструкциях с изменяющейся информацией и для выдачи предпринимателю технических условий на установку средств информационно-указательного характера, поскольку означенные конструкции не являются конструкциями, установка которых разрешена действующим законодательством в границах полосы отвода автомобильных дорог.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что оспариваемый отказ Департамента в выдаче технических условий и внесении в схему расстановки технических средств организации дорожного движения Проекта организации дорожного движения улично-дорожной сети г. Тюмени сведений о вновь устанавливаемых технических средствах информационно-указательного характера табло с изменяющейся информацией, изложенный в письме от 21.01.2016 N 45-06-9345/5, является обоснованным, и что достаточные основания, предусмотренные статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания его незаконным отсутствуют.

Иными словами, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных предпринимателем в данном случае требований в полном объеме.

В целом, доводы апелляционной жалобы повторяют доводы поданного в суд первой инстанции заявления, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и направлены лишь на переоценку обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относятся на предпринимателя.

Вместе с тем, поскольку в рассматриваемом случае при подаче апелляционной жалобы предпринимателю надлежало уплатить государственную пошлину в размере 150 руб., а он уплатил 3 000 руб., 2 850 руб. государственной пошлины подлежит возврату заявителю.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 26.04.2016 по делу N А70-1310/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Мушкатову Игорю Викторовичу из федерального бюджета 2 850 руб. государственной пошлины, уплаченной в излишнем размере при подаче апелляционной жалобы по чеку-ордеру Сбербанка России от 23.05.2016.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.П. Кливер

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков