Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2016 г. N 03АП-2938/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

г. Красноярск

07 сентября 2016 г.

Дело N А74-11760/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "31" августа 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "07" сентября 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Севастьяновой Е.В., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (Министерства финансов Республики Хакасия) - Свинаренко В.В., представителя по доверенности от 06.12.2015 N 27-д, Голощапова Д.В., представителя по доверенности от 16.12.2015 N 33-д;

от ответчика (Управления Федерального казначейства по Республике Хакасия) - Шандаковой Н.А., представителя по доверенности от 17.05.2016 N 4,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Хакасия

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "31" марта 2016 года по делу N А74-11760/2015, принятое судьей Каспирович Е.В.,

установил:

Министерство финансов Республики Хакасия ИНН 1901019947, ОГРН 1021900521785 (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее - служба, управление) о признании недействительным представления от 30.09.2015 N 63.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 31 марта 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Министерство обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и признать недействительным представление управления от 30.09.2015 N 63.

В обоснование апелляционной жалобы заявителем приведены следующие доводы:

- министерство не является стороной соглашений по предоставлению межбюджетных трансфертов, не принимало по ним на себя никаких обязательств, поэтому в соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может являться объектом государственного финансового контроля по всем принятым в Республике Хакасия программам и заключенным для их исполнения соглашениям;

- заявитель не согласен с выводом службы о неправомерном расходовании субсидии федерального бюджета в связи с несоблюдением уровня софинансирования расходов по уровням бюджетов Республикой Хакасия, указывая, что объемы финансирования из республиканского бюджета были исполнены в следующем году, работы были выполнены подрядчиками и оплачены за счет бюджетных средств;

- министерство считает, что не допускало незаконного использования межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов (1 060 660 215 рублей 68 копеек);

- министерство указывает, что в соответствии со статьями 35, 241,1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовые выплаты из бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в пределах фактического остатка средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации вне зависимости от поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации сумм целевых средств, если иное не установлено законом о бюджете субъекта Российской Федерации;

- в соответствии со статьей 103, пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с недостаточностью средств на едином счете республиканского бюджета для осуществления возврата остатка целевых средств в федеральный бюджет министерством пополнение остатка средств на эти цели было осуществлено получением кредитных средств, после чего в установленные сроки и порядке был произведен возврат неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов в федеральный бюджет;

- службой при проведении выездной проверки не были установлены обстоятельства, свидетельствующие о невыполнении задач и достижении целей при использовании межбюджетных трансфертов;

- проводимое ревизором в акте проверки сопоставление сумм остатка средств на едином счете республиканского бюджета и сумм остатка неиспользованных средств межбюджетных трансфертов не основаны на нормах права и официальных методиках анализа указанных показателей;

- выводы управления, изложенные в пункте 3 оспариваемого представления, основаны на сводной бюджетной росписи от 08.12.2014 и дополнительном соглашении N 1 от 23.12.2014 к соглашению от 12.11.2014 N 05-340/1, между тем внесенными 01.12.2014 изменениями в Закон Республики Хакасия "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" сумма финансирования из республиканского бюджета соответствующей государственной программы превышает суммы софинансирования, предусмотренные указанным дополнительным соглашением;

-управление в оспариваемом представлении не квалифицировало ни одного нарушения, предусмотренного бюджетным законодательством.

Служба в отзыве на апелляционную жалобу не согласилась с изложенными в ней доводами, просит в удовлетворении заявленного требования отказать.

Определением суда апелляционной инстанции от 28.07.2016 на основании статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена Территориального управления Федеральной службы по Республике Хакасия на Управление федерального казначейства по Республике Хакасия в порядке процессуального правопреемства.

В судебном заседании представители министерства поддержали доводы апелляционной жалобы, представитель Управления федерального казначейства по Республике Хакасия с апелляционной жалобой не согласился.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

Управлением в соответствии с планом контрольной работы на 2015 год и на основании приказа от 30.06.2015 N 120 в отношении министерства проведена выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за период с 01.01.2014 по 31.12.2014.

По результатам названной проверки должностным лицом управления 31.07.2015 составлен акт выездной проверки (ревизии) N 120, который сопроводительным письмом от 05.08.2015 N 80-06-22/1724 направлен и получен министерством 05.08.2015 входящий N 3286/1-13.

Министерством 14.08.2015 представлены возражения по акту выездной проверки (ревизии) N 120.

На основании материалов выездной проверки руководителем управления 30.09.2015 вынесено представление N 63 о нарушении министерством бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а именно:

- неправомерные расходы субсидий из федерального бюджета вследствие несоблюдения уровня софинансирования (в денежном выражении 105 553 568 рублей.) (пункт 1);

- незаконное использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов, в сумме 1 060 660 215 рублей 68 копеек (пункт 2);

- в Сводной бюджетной росписи от 08.12.2014 по субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы" не соблюдено соотношение показателей по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (нарушение не выражено в денежной форме) (пункт 3).

Представлением министерству предложено рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принять меры по устранению причин и условий данных нарушений в срок не позднее 30 дней с даты его получения; о результатах исполнения представления проинформировать управление не позднее 3 рабочих дней с даты исполнения.

Заявитель оспорил представление в судебном порядке, полагая, что им не допущено нарушений бюджетного законодательства, указанных в представлении, выводы службы не основаны на нормах бюджетного законодательства.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Суд первой инстанции на основании статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, учитывая, что оспариваемое представление затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, правильно признал, что данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого представления недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями статьи 166.2, пункта 3 статьи 265, пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, пунктов 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, подпункта "б" пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, служба наделена полномочиями на осуществление государственного финансового контроля и выдачу представлений о принятии мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства.

Министерство указывает, что не является стороной соглашений по предоставлению межбюджетных трансфертов, не принимало по ним на себя никаких обязательств, поэтому в соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может являться объектом государственного финансового контроля по всем принятым в Республике Хакасия программам и заключенным для их исполнения соглашениям.

Суд первой инстанции проверил указанный довод и правильно отклонил, поскольку нарушения, установленные управлением по результатам поверки, связаны с деятельностью министерства по исполнению соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов.

Согласно пункту 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к объекту государственного финансового контроля отнесены финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Управлением в качестве нарушений норм бюджетного законодательства в оспариваемом представлении указаны неправомерные расходы субсидий из федерального бюджета вследствие несоблюдения уровня софинансирования, незаконное использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, несоблюдение соотношения показателей по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 154, абзацу 2 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации возлагается на соответствующий финансовый орган субъекта Российской Федерации и является его бюджетным полномочием. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

В соответствии с положениями статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации к финансовым органам относятся Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации).

Согласно Положению о министерстве, утвержденному постановлением Правительства Республики Хакасия от 12.05.2009 N 151, министерство является республиканским органом исполнительной власти и обладает статусом финансового органа, обеспечивающим формирование и реализацию бюджетной, финансовой и кредитной политики Республики Хакасия, осуществляет исполнительно-распорядительные функции по управлению республиканскими государственными финансами, координацию деятельности в этих сферах иных органов исполнительной власти республики (пункт 1 Положения).

В соответствии с вышеназванным Положением министерство исполняет следующие полномочия в области финансов: участие в подготовке и финансировании государственных программ Республики Хакасия (пункт 4.3.14), составление сводной бюджетной росписи (пункт 4.3.21), иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами Республики Хакасия (пункт 4.3.44); организует исполнение республиканского бюджета Республики Хакасия (пункт 4.4.1); ведет сводную бюджетную роспись республиканского бюджета Республики Хакасия (пункт 4.5.1).

Следовательно, министерство является финансовым органом, осуществляющим функции по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации.

Финансирование расходных обязательств Республики Хакасии в проверяемый период 2014 года предусмотрено Законом Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Таким образом, деятельность министерства непосредственно связана с исполнением условий соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов, которыми предусмотрено обязательство Республики Хакасия на финансирование со стороны республики.

Министерство также указывает на отсутствие квалификации выявленных службой нарушений в соответствии с главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно пункту 2 указанной статьи под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение. Статья 306.1 названного Кодекса устанавливает понятие бюджетного нарушения, в статье 306.2 данного Кодекса перечислены бюджетные меры принуждения.

Оспариваемым представлением управление не устанавливает совершение министерством бюджетных правонарушений, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно пункту 1 оспариваемого представления министерством допущены неправомерные расходы субсидий федерального бюджета вследствие несоблюдения уровня софинансирования на сумму 105 553 568 рублей (92 004 225 +13 549 343).

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно пункту 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В связи с этим субсидии из федерального бюджета предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации исключительно в целях софинансирования его расходных обязательств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 N 7 утверждена федеральная целевая программа "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы" (далее - Программа развития физической культуры и спорта).

Разделом 4 Программы развития физической культуры и спорта установлено, что финансирование программных мероприятий предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

В соответствии с пунктами 12, 13 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392 (далее - Правила N 392), размер уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидий определяется по формуле, определенной в пункте 12 Правил N 392. При этом уровень софинансирования расходного обязательства Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 5 процентов расходного обязательства.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 N 7 между Министерством спорта Российской Федерации и Правительством Республики Хакасия 28.05.2014 заключено соглашение N 189.

В соответствии с соглашением от 28.05.2014 N 189 Министерство спорта Российской Федерации, являющееся государственным заказчиком - координатором Программы развития физической культуры и спорта, приняло на себя обязательство предоставить в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Хакасия в целях софинансирования в 2014 году строительства объектов капитального строительства, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), которые включаются в Программу развития физической культуры и спорта в размере 120 000 000 рублей, что составляет 73,17% от общей суммы финансирования по данному соглашению. Правительство Республики Хакасия в свою очередь обязано принять указанную субсидию, использовать ее по целевому назначению, определенному соглашением, обеспечить финансирование указанного расходного обязательства за счет средств республиканского бюджета в размере 44 000 000 рублей, что составляет 26,83% от общей суммы финансирования по данному соглашению, а также обеспечить выполнение условий соглашения.

В соответствии с приложением N 1 к соглашению от 28.05.2014 N 189 субсидия предоставлена на софинансирование расходных обязательств Республики Хакасия по капитальному строительству Регионального центра спортивной подготовки в п. Вершина Теи, Республика Хакасия.

Согласно отчету формы N 1-ФП субсидия из федерального бюджета использована в полном объеме, кассовые расходы за счет средств республиканского бюджета осуществлены в сумме 10 265 456 рублей.

Из акта проверки следует, что освоение по средствам республиканского бюджета составило 39 864 100 рублей, кредиторская задолженность за счет средств республиканского бюджета на 01.01.2015 составила 33 734 482 рублей. Заявителем Министерству спорта Хакасии в соответствии с Порядком составления и ведения кассового плана исполнения республиканского бюджета Республики Хакасия, утверждённым приказом министерства от 19.04.2013 N 39-Д, на 4 квартал 2014 года доведены предельные объемы кассовых выплат в сумме 123 014 000 рублей.

Министерством спорта Хакасии в министерство как орган, исполняющий бюджет, направлены сведения о распределении кассовых выплат на 4 квартал 2014 года, согласно которым на финансирование расходов на оплату работ по строительству центра спортивной подготовки за счет республиканского бюджета предусмотрено 31 489 800 рублей.

Кроме того, Министерством спорта Хакасии дополнительно направлена заявка от 23.12.2014 N 6248 на финансирование фактически осуществленных расходов, в том числе на оплату работ по строительству центра спортивной подготовки за счет республиканского бюджета в сумме 33 734 481 рублей 71 копейка, указанные денежные средства получателю бюджетных средств не поступили.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Республика Хакасия в соответствии с условиями предоставления субсидии должна обеспечить софинансирование расходов в размере 26,83%, а федеральный бюджет - 73,17% (доля расходов по оплате выполненных работ за счет федерального бюджета за 2014 год), служба признала, что за счет средств федерального бюджета оплачены с превышением уровня софинансирования расходы по строительству центра спортивной подготовки на сумму 92 004 225 рублей (120 000 000 рублей (фактически оплаченные средства субсидии) - 27 995 775 рублей (средства, которые подлежали оплате в случае соблюдения уровня софинансирования) (10 265 500х73,17% : 26,83).

Таким образом, суд первой инстанции правильно признал, что в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 N 7, пунктов 10, 15 Правил N392, пункта 1 соглашения от 28.05.2014 N 189 министерством при исполнении бюджета за 2014 год не обеспечены условия предоставления субсидии из федерального бюджета в части софинансирования из республиканского бюджета Республики Хакасии реализации в 2014 году Программы развития физической культуры и спорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848 утверждена федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010 -2020 годы)" (далее - Программа развития транспортной системы).

Разделом 4 Программы развития транспортной системы установлено, что финансирование мероприятий программы предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848 между Федеральным дорожным агентством и Правительством Республики Хакасия 19.06.2014 заключено соглашение N ФДА 48/67-с. Данным соглашением установлен порядок взаимодействия сторон при осуществлении совместных действий по организации финансирования объектов, включенных в Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий в рамках реализации подпрограммы "Автомобильные дороги" Программы развития транспортной системы.

Согласно пунктам 1.4 и 1.6 соглашения от 19.06.2014 N ФДА 48/67-с в редакции дополнительного соглашения от 15.12.2014 N ФДА 48/67-с-1 Федеральное дорожное агентство приняло на себя обязательство направить субсидию в размере 35 852 500 рублей, а Республика Хакасия приняла на себя обязательство обеспечить направление средств бюджета Республики Хакасия на финансирование работ по объектам, включенным в Перечень в 2014 году, в размере 11 562 189 рублей.

Из отчета об осуществлении расходов бюджета Республики Хакасия приложение N 3 к соглашению N ФДА 48/67-с следует, что кассовый расход составил 34 914 921 рубль, в том числе средства федерального бюджета - 28 026 627 рублей, средства республиканского бюджета - 6 888 294 рубля.

Остаток субсидии в сумме 7 825 873 рублей перечислен в Федеральное дорожное агентство платежным поручением от 23.01.2015 N 331482.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Республика Хакасия в соответствии с условиями предоставления субсидии должна обеспечить софинансирование расходов в размере 11 562 189 рублей, а федеральный бюджет - 35 852 500 рублей, служба признала, что за счет средств федерального бюджета оплачены с превышением уровня софинансирования расходы на сумму 13 549 343 рубля (34 914 921 рубль (фактически оплаченные средства субсидии) - 21 365 578 рублей (средств, которые подлежали оплате в случае соблюдения уровня софинансирования (6 888 294 рубля х 75.62% : 24,38%)).

Таким образом, суд первой инстанции правильно признал, что в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848, пунктов 10, 15 Правил N 392, пункта 1 соглашения от 28.05.2014 N ФДА 48/67-с министерством не обеспечены условия предоставления субсидии из федерального бюджета в части софинансирования из республиканского бюджета Республики Хакасии реализации в 2014 году Программы развития транспортной системы.

Доводы заявителя о том, что объемы финансирования из республиканского бюджета были исполнены в следующем году, работы были выполнены подрядчиками и оплачены за счет бюджетных средств, не принимаются во внимание, так как министерством не были выполнены условия предоставления бюджетных трансфертов в части софинасирования из республиканского бюджета федеральных программ в 2014 году.

Согласно пункту 2 оспариваемого представления министерством допущено незаконное использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов, на общую сумму 1 060 660 215 рублей 68 копеек.

Перечень нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств в 2014 году в виде субсидий и субвенций республиканскому бюджету приведён в пункте 2 оспариваемого представления.

Согласно пункту 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами 3-5 статьи 129 названного Кодекса (субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации), устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Понятие субсидии, содержащееся в статье 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приводилось выше.

В соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Пунктом 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999, установлено, что субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.03.2013 N 275, установлено, что единая субвенция формируется из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением субвенций, предоставляемых на исполнение публичных нормативных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке, а также на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

С учетом приведенного правового регулирования суд первой инстанции правильно признал, что межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета, имеют целевое значение; порядок, цели и условия их предоставления определяются соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Из акта проверки следует, что фактический остаток средств республиканского бюджета меньше числящегося остатка межбюджетных трансфертов на 1 060 660 215 рублей 68 копеек (1 225 282 664 рублей 85 копеек (остаток неиспользованных межбюджетных трансфертов) - 164 622 449 рублей 17 копеек (фактический остаток средств республиканского бюджета на лицевом счете).

Данный вывод сделан управлением на основании отчета министерства об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальными государственными внебюджетными фондами по форме 0503324 по состоянию на 01.01.2015, согласно которому остаток межбюджетных трансфертов 2014 года, имеющих целевое назначение, составил 1 225 282 664 рублей 85 копеек, и баланса исполнения консолидированного бюджета по форме 0503320, согласно которому на 01.01.2015 по счету 20211000 "Средства на счетах бюджета в рублях в органе федерального казначейства" остаток средств республиканского бюджета составил 164 622 449 рублей 17 копеек.

В связи с этим служба признала, что отсутствие остатка межбюджетных трансфертов на счете республиканского бюджета на конец финансового года свидетельствует об использовании межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходов республиканского бюджета Республики Хакасия, не соответствующих условиям и целям их получения.

Суд первой инстанции, соглашаясь с выводами службы, указал, что в соответствии с абзацем 5 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в соответствии с настоящим кодексом обладают правом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Также суд, руководствуясь статьей 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации, признал, что полученные целевые средства (субсидии) из федерального бюджета субъект Российской Федерации не имеет права использовать на покрытие дефицита своего бюджета, поскольку они не являются безвозмездной помощью, а выделены на конкретные цели. При этом задача субъекта обеспечить достижение определенных показателей путем использования выделенных средств именно на те цели, на которые они предназначены.

Суд апелляционной инстанции считает, что данные выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 4 статьи 41 и статье 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации безвозмездные поступления в виде межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статьей 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Под единым счетом бюджета в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерацииипонимается счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Согласно статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом из основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленных статьей 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка на едином счете бюджета.

В связи с этим кассовые выплаты из бюджета субъекта Российской Федерации (в том числе, не связанные с исполнением расходных обязательств, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства), могут осуществляться в пределах остатка средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации вне зависимости от поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации сумм целевых средств, если иное не установлено законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации должен обеспечить организацию процесса исполнения бюджета Российской Федерации, позволяющую обеспечить ликвидность счета бюджета в пределах общего остатка средств на едином счете бюджета, в целях исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в том числе в целях реализации задач, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации и соглашениями о предоставлении целевых средств, устанавливающими порядок предоставления указанных целевых средств.

Учитывая изложенное, фактический остаток на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января очередного финансового года может быть меньше остатка неиспользованных в текущем финансовом году целевых средств, что не противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае, если соответствующие ограничения не установлены законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

При этом неиспользованные в текущем финансовом году остатки целевых средств в соответствии с пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат возврату в очередном финансовом году в бюджет, из которого они были предоставлены в сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

В случае недостаточности средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления возврата остатка целевых средств в бюджет, из которого они предоставлены, в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации могут осуществляться государственные заимствования в соответствии с положениями статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе путем привлечения кредитов кредитных организаций, либо путем привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.

Такое толкование указанных норм бюджетного законодательства подтверждается письмами Минфина России от 19.06.2015 N 02-03-09/35637, от 25.02.2015 N 02-03-10/29900.

Ссылка суд первой инстанции на абзац 5 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации как ограничивающий право органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не применима к обстоятельствам настоящего спора, поскольку из содержания данной нормы следует, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не имеют права нормативно определять расходование межбюджетных субсидий и субвенций на непредусмотренные ими цели.

Данный запрет не препятствует реализации принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, предусмотренного статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и не противоречит основам кассового обслуживания исполнения бюджетов, установленным статьей 241.1. названного Кодекса, при условии, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Между тем, Законом Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" такие ограничения не установлены.

Также суд апелляционной инстанции считает, что положения статьи 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации не исключают возможность восстановления остатка средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления возврата остатка целевых средств в бюджет, из которого они предоставлены, в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, посредством государственных заимствований в порядке статьи 103 названного Кодекса.

При этом суд первой инстанции правильно установил, что остаток межбюджетных трансфертов в связи с отсутствием неиспользованных остатков субсидий на едином счете бюджета и недостаточностью доходов был возвращен министерством за счет банковских и бюджетных кредитов, полученных в январе 2015 года на покрытие временного кассового разрыва. Управлением по результатам проведения проверки не были установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении управлением части 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также суд первой инстанции указал, что обеспечение исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не может являться основанием для недостижения целей, установленных при предоставлении субсидии.

Вместе с тем, нарушением финансовым органом субъекта Российской Федерации условий предоставления целевых средств бюджету субъекта Российской Федерации является необеспечение выполнения задач и достижения целей, установленных при предоставлении целевых средств нормативными актами Российской Федерации.

Служба в акте проверки указывает, что одной из причин остатка межбюджетных трансфертов являлось использование средств межбюджетных трансфертов на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов.

Данный вывод управления является необоснованным, так как в акте проверки не указаны обстоятельства, свидетельствующие о том, что обеспечение министерством исполнения республиканского бюджета на основе принципа общего (совокупного) покрытия расходов повлекло недоведение до получателей целевых бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, отсутствие финансового обеспечения принятых ими расходных обязательств для выполнения задач и достижения целей, установленных указанными в пункте 2 оспариваемого представления нормативных правовых актов и соглашений по предоставлению субсидий и субвенций из федерального бюджета.

Следовательно, осуществление министерством расходных операций за счет средств, находящихся на едином счете бюджета Республики Хакасия, и возвращение в федеральный бюджет неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов по состоянию на 01.01.2015 свидетельствуют об отсутствии незаконного использования межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов, в сумме 1 060 660 215 рублей 68 копеек.

В связи с этим пункт 2 оспариваемого представления подлежит признанию недействительным как несоответствующий статьям 35 и 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 оспариваемого представления заявителем допущено нарушение в связи с несоблюдением в Сводной бюджетной росписи от 08.12.2014 по субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы" соотношения расходов по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В представлении указано на нарушение министерством федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2009 N 365 утверждена (далее - Программа сейсмоусиления), Правил N392, соглашения от 12.11.2014 N05-340/с.

В качестве документов, подтверждающих нарушение, указаны сводная бюджетная роспись от 18.12.2014, отчет об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации на 01.01.2015 форма 0503324.

Разделом 4 названной Программы установлено, что реализация её мероприятий осуществляется за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Размеры субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по сейсмоусилению существующих объектов, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, и (или) строительству новых сейсмостойких объектов, определяются на основании Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий региональных программ по сейсмоусилению в рамках федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы" (далее - Правила предоставления субсидии), предусмотренных Программой сейсмоусиления, с учётом объёмов финансирования таких объектов за счёт средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников.

Подпунктом "б" пункта 4 Правил предоставления субсидии в рамках мероприятий, предусмотренных Программой по сейсмоусилению, установлено, что одним из условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации по финансовому обеспечению мероприятий по строительству (сейсмоусилению) объектов.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 24.06.2011 N 382 утверждена региональная программа "Жилище (2011-2015 годы)", которой предусмотрена подпрограмма "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Республики Хакасия".

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 23.04.2009 N 365 между Министерством регионального развития Российской Федерации (впоследствии Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) и Правительством Республики Хакасия 23.05.2013 заключено соглашение N 62 в редакции дополнительного соглашения от 24.07.2013 N 1/Д02-10/ЕС/ГС/дс.

В соответствии с данным соглашением Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству приняло на себя обязательство предоставить в 2013 году бюджету Республики Хакасия субсидию на софинансирование расходных обязательств по реализации мероприятий региональной целевой программы сейсмоусиления в размере 139 670 000 рублей, а Республика Хакасия - принять субсидию, использовать её по целевому назначению, определённому соглашением, обеспечить финансирование указанных расходных обязательств за счёт средств республиканского бюджета в сумме 70 860 000 рублей.

Согласно пункту 1.2 соглашения, приложение 1 к нему субсидия предоставлена на софинансирование расходных обязательств Республики Хакасия по реализации мероприятий по сейсмоусилению и строительству лечебного корпуса N 2 ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" в г. Абакане.

Приложением N 1 к соглашению установлено соотношение объёма финансирования за счёт средств федерального бюджета - 66,3 %, за счёт средств бюджета Республики Хакасии - 33,7 %.

Соглашением от 12.11.2014 N 05-340/с предусмотрено предоставление в 2014 году данной субсидии из федерального бюджета в размере 122 610 000 рублей, за счет средств бюджета Республики Хакасия финансирование программы определено в размере 43 280 000 рублей.

Дополнительным соглашением N 1 от 23.12.2014 указанные суммы увеличены соответственно 422 610 000 рублей и 132 750 000 рублей.

Приложениями N 1 к соглашению от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительному соглашению N1 от 23.12.2014 установлено соотношение объёма финансирования за счёт средств федерального бюджета - 76,1 %, за счёт средств бюджета Республики Хакасии - 23,9 %.

В приложение N 8 "ведомственная структура расходов" к Закону Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", Сводной бюджетной росписи от 08.12.2014 по КБК 840 09 01 6325105 410 (бюджетные инвестиции за счет субсидии из федерального бюджета по программе сейсмоусиления) предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 708 208 000 рублей (77%), по КБК 840 09 01 6326105 410 на строительство лечебного корпуса N 2 ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" в г. Абакане предусмотрено 211 490 000 рублей (23%).

Суд первой инстанции согласился с выводом службы о нарушении министерством в сводной бюджетной росписи уровня софинансирования в размере 23,9 %, установленного соглашением о предоставлении межбюджетного трансферта в 2014 году.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под сводной бюджетной росписью понимается документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с настоящим Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Согласно пункту 2.1 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что сводная бюджетная роспись от 08.12.2014 в части показателей софинансирования программы сейсмоусиления соответствует Закону Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

При этом управлением при сравнении объемов финансирования программы сейсмоусиления в 2014 году, установленных соглашением от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительным соглашением N1 от 23.12.2014 и сводной бюджетной ведомостью от 08.12.2014, не учтено, что в этих документах указаны разные размеры софинансирования указанной программы.

Служба в связи с этим обстоятельством указывает, что в сводной бюджетной ведомости от 08.12.2014 размеры бюджетных ассигнований на финансирование программы сейсмоусиления определены с учетом остатков субсидии 2013 года.

Судом первой инстанции также учтено, что субсидия в 2013 году предоставлялась на условиях софинансирования, и Республика Хакасия в 2013 году приняла на себя обязательство обеспечить за счет средств республиканского бюджета софинансирование в размере 31,7 %, что выше уровня софинансирования в 2014 году для республиканского бюджета.

Министерство указывает, что размер бюджетных ассигнований в 2014 году на строительство лечебного корпуса N 2 ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" в г. Абакане по сравнению с соглашением от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительным соглашению N1 от 23.12.2014 увеличен до 211 490 000 рублей.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что министерством не нарушено соотношение показателей по уровням бюджетов, так как сводная бюджетная роспись от 08.12.2014 содержит, как объемы финансирования на 2014 год, указанные в соглашении от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительном соглашении N1 от 23.12.2014, с соблюдением соотношения показателей по уровням бюджета, так и остатки финансирования программы сейсмоусиления за прошлый финансовый год, поэтому сравнение объемов софинансирования, указанных в этих документах, является некорректным.

При таких обстоятельствах пункт 3 оспариваемого представления также подлежит признанию недействительным, так как управлением не доказано нарушение бюджетного законодательства.

С учетом изложенного и в связи с неправильным применением норм материального права решение суда подлежит отмене в части отказа в признании недействительными пунктов 2 и 3 представления службы от 30.09.2015 N 63 с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования. В остальной части оснований для удовлетворения апелляционной жалобы министерства не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от уплаты государственной пошлины при рассмотрении споров в арбитражном суде, в том числе за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "31" марта 2016 года по делу N А74-11760/2015 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительными пунктов 2 и 3 представления от 30.09.2015 N63 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия.

В отмененной части принять новый судебный акт, признать недействительным пункты 2 и 3 представления от 30.09.2015 N 63 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия.

В остальной части указанное решение суда оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

Е.В. Севастьянова Д.В. Юдин