Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2016 г. N 09АП-34630/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 8 декабря 2016 г. N Ф05-17738/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

29 сентября 2016 г.

Дело N А40-48605/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 сентября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Москвиной Л.А.,

судей:	Каменецкого Д.В., Якутова Э.В.,
при ведении протокола	и.о. секретаря судебного заседания Жубоевым Д.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу Министерства финансов РФ

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31 мая 2016 года по делу N А40-48605/2016 (145-420)

по заявлению Министерства финансов Архангельской области (ОГРН 1022900535558)

к Министерству финансов РФ (ОГРН 1037739085636)

третьи лица: 1) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, 2) Министерство строительства и архитектуры Архангельской области, 3) Межтерриториальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Архангельской области, 4) Администрация муниципального образования "Мирный"

о признании недействительным приказа,

при участии:

от заявителя:	Ерегин А.Н. по дов. от 28.12.2015;
от ответчика:	Мустаева В.Я. по дов. от 25.07.2016;
от третьих лиц:	1-3) не явились, извещены, 4) Соловьев В.В. по дов. от 19.05.2016;

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Архангельской области (далее также - Минфин Архангельской области) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) с заявлением о признании недействительным приказ Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2015 года "О сокращении предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций)", об обязании Министерства финансов Российской Федерации устранить допущенное нарушение прав Архангельской области.

Решением суда 31.05.2016 признан незаконным приказ Министерства Финансов Российской Федерации от 03.12.2015 "О сокращении предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций). Кроме того суд обязал Министерство Финансов Российской Федерации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства финансов Архангельской области в течении 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу в установленном законом порядке. При этом суд пришел к выводу об отсутствии оснований для вынесения Минфином России обжалуемого приказа от 03.12.2015 N 482.

Не согласившись с решением суда первой инстанции Минфин России с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом заявитель жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции нарушены нормы материального и процессуального права. Настаивает на том, что спор неподведомственен арбитражному суду, поскольку спорные правоотношения не связаны ни с осуществлением предпринимательской деятельности, ни с какой-либо иной экономической деятельностью, в связи с чем производство по делу подлежало прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Считает, что контрольными мероприятиями территориального органа Росфиннадзора подтверждён факт нарушений условий софинансирования. Указывает, что согласно уведомлению вменяемое территориальным органом Росфинандзора бюджетное нарушение заключается в несоблюдении муниципальным образованием условий софинансирования, определенных соглашением от 27 декабря 2013 г., сторонами которого являлись министерства промышленности и строительства Архангельской области и учреждение. Настаивает на том, что последовательность применения бюджетных мер принуждения полностью согласуется с логикой правового регулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации компетенции финансовых органов по принятию решений о выборе бюджетной меры принуждения.

Представители Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Министерства строительства и архитектуры Архангельской области, Межтерриториального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Архангельской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст.121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснений, данных в п.5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив все представленные в деле доказательства, выслушав представителей явившихся лиц, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2015 года "О сокращении предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций)" сокращено в 2015 году предоставление Архангельской области дотации, связанной с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований в сумме 59 563 100 рублей, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в сумме 61 048 300 рублей.

В качестве основания для сокращения указанных межбюджетных трансфертов в приказе указано выявление факта нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов в 2014 году на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2005 года N 249-р, предоставленных Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В письме от 29 декабря 2015 года N 06-04-05/7721 Министерство финансов Российской Федерации указало, что контрольным органом в отношении муниципального учреждения проведено контрольное мероприятие в форме обследования, по результатам которого установлено, что по состоянию на 13 ноября 2015 г. муниципальным учреждением возложенные на него обязательства по софинансированию объектов Целевой программы исполнены в размере 313 331 414, 30 руб., а нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по софинансированию расходных обязательств в размере 120 701 400 руб. не устранены.

Полагая, что приказ Минфина России от 03.12.2015 N 482 издан в нарушение закона, без достаточных на то оснований Министерство финансов Архангельской области обратилось с указанным выше требованием в суд.

Удовлетворяя заявленные Минфином Архангельской области требования, суд первой инстанции правомерно исходил из незаконности и необоснованности оспариваемого ненормативного акта.

В соответствии с п.4 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 данной нормы Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Апелляционный суд считает, что при рассмотрении настоящего дела совокупность таких обстоятельств установлена, принимая во внимание, что оспариваемый приказ не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии со ст. 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее -объекты контроля) являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Объектами контроля Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) субъекта Российской Федерации в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) муниципальных образований в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, если межбюджетные трансферты (включая субвенции) были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты.

При этом, в случае предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций) для перечисления в местные бюджеты объектами контроля органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) средств бюджета) муниципального образования в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (в том числе, если межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты).

В случае нарушения органами местного самоуправления целей и условий использования межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), перечисленных из бюджета субъекта Российской Федерации за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета: уведомления федеральных органов государственного финансового контроля должны направляться в Министерство финансов Российской Федерации и финансовый орган субъекта Российской Федерации; уведомления органов государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации - в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

При этом материалы соответствующих контрольных мероприятий и их результаты должны быть направлены в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган). Решения финансовых органов о применении бюджетных мер принуждения принимаются в отношении публично-правового образования, бюджету которого были предоставлены межбюджетные трансферты, впоследствии использованные с нарушением условий их предоставления.

Таким образом, если межбюджетные трансферты были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты решение Министерства финансов Российской Федерации о применении бюджетных мер принуждения принимается в отношении субъекта Российской Федерации.

В свою очередь финансовый орган субъекта Российской Федерации принимает решение о применении бюджетных мер принуждения в отношении муниципальных образований, нарушивших условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 5 ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации при несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктами 2 и 3 статьи 92.1 и статьей 107 Кодекса, и в случаях, предусмотренных главой 30 Кодекса, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации до приведения в соответствие с требованиями данной статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

В силу п. 2 ст. 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены бюджетные меры принуждения, в том числе приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В соответствии с п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что бюджетная мера принуждения применяется по отношению к органу публичной власти, осуществляющему полномочия участника бюджетного процесса.

В настоящем случае, в соответствии с заключенным между Госстроем и Правительством Архангельской области Соглашением о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Архангельской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по реализации мероприятий ФЦП от 27 ноября 2013 г. N Д02- 238/ЕС/ГС/с (далее - Соглашение N Д02-238/ЕС/ГС/с) контроль за ходом реализации мероприятий ФЦП, исполнением условий предоставления субсидий возложен на Правительство Архангельской области.

При этом расходные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по реализации мероприятий ФЦП установлены Приложением N 1 к Соглашению N Д02-238/ЕС/ГС/с, которое является его неотъемлемой частью.

В соответствии с уведомлением о применении бюджетных мер принуждения Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Архангельской области (далее - МТУ Росфиннадзор в Архангельской области, Уведомление) от 16 июня 2015 г. N 24-05-05/1183 (согласованным руководителем Росфиннадзора 30 июня 2015 г. N АС-08-21/4075), при проведении проверки бюджета ЗАТО Мирный Архангельской области МТУ Росфиннадзора по Архангельской области, установлено следующее.

Между Министерством промышленности и строительства Архангельской области и администрацией ЗАТО Мирный заключено Соглашение N 162/2013 от 27 декабря 2013 г. (далее - Соглашение N 162/2013).

Согласно пункту 1.1 раздела 1 Соглашения N 162/2013 его предметом является предоставление Министерством промышленности и строительства Архангельской области субсидии на софинансирование расходных обязательств ЗАТО Мирный по реализации мероприятий, муниципальной целевой программы, аналогичным мероприятиям ФЦП.

По результатам проведенной МТУ Росфиннадзора в Архангельской области проверки бюджета ЗАТО Мирный Архангельской области установлено, что по 4 объектам федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы" не соблюдены условия софинансирования расходных обязательств, принятые муниципальным образованием, что привело к переплате средств федерального бюджета на сумму 434 032 814, 3 рублей.

В соответствии с информацией, представленной Росфиннадзором от 04 декабря 2015 г. N АС-08-21/7680, в отношении муниципального учреждения "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" (далее - Учреждение) было проведено контрольное мероприятие в форме обследования.

В ходе указанного мероприятия установлено, что по состоянию на 13 ноября 2015 года Учреждением исполнены возложенные на него обязательства по софинансированию объектов Программы за счет средств местного бюджета на общую сумму 313 331 414 руб. 30 коп.

В этой связи Министерством финансов Российской Федерации согласно пункту 18 Порядка N 74н принято решение о возобновлении предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в сумме 313 331 414 руб. 30 коп. бюджету Архангельской области (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 09 декабря 2015 г. N 488).

Принято решение о применении меры бюджетного принуждения на сумму не устраненных нарушений в размере 120 701 400 руб. в виде сокращения дотации, связанной с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований, в сумме 59 653 100 руб. и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в сумме 61 048 300 руб. (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2015 г. N 482).

Вместе с тем, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Архангельской области от 01 декабря 2015 года по делу N А05-9525/2015, признано недействительным представление в части пунктов 1,2,3,4,5,6,8,9,10 N 24-06-10/1286 от 26 июня 2015 года (далее - представление) и предписание N 24-06-10/1287 от 26 июня 2015 года Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области (далее - территориальный орган Росфиннадзора).

В соответствии с п. 8 представления муниципальным учреждением "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" нарушены условия софинансирования при выполнении обязательств по соглашению от 27 декабря 2013 г. N 162/2013, заключенному между министерством промышленности и строительства Архангельской области и учреждением (далее - соглашение от 27 декабря 2013 года).

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, обстоятельства, отраженные в пункте 8 признанного судом недействительным представления, послужили основанием для составления территориальным органом Росфинандзора уведомления о применении бюджетной меры принуждения, и издания Министерством финансов Российской Федерации оспариваемого приказа.

Согласно уведомлению (документу, определяющему основания для применения бюджетной меры принуждения) субъектом вменяемого нарушения явилось муниципальное образование "Мирный", объектом - обязательства по софинансированию мероприятий Федеральной целевой программы, объективная сторона выразилась в несоблюдении обязательств по софинансированию, принятых муниципальным образованием в соответствии с условиями соглашения от 27 декабря 2013 года в рамках взаимоотношений с Архангельской областью.

Таким образом определен состав вменяемого именно муниципальному образованию бюджетного нарушения, который по смыслу статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может быть впоследствии изменен в части субъектного состава финансовым органом при рассмотрении вопроса о применении бюджетной меры принуждения. Финансовый орган рассматривает правомерность применения бюджетной меры принуждения только в рамках составленного органом государственного финансового контроля уведомления.

С учетом изложенного апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что указание ответчика о применении бюджетной меры принуждения по отношению к Архангельской области в связи с ненадлежащим осуществлением контроля за выполнением условий предоставления субсидий, противоречит имеющимся в материалах дела документам.

Кроме того, согласно уведомлению вменяемое территориальным органом Росфинандзора бюджетное нарушение заключается в несоблюдении муниципальным образованием условий софинансирования, определенных соглашением от 27 декабря 2013 г., сторонами которого являлись министерства промышленности и строительства Архангельской области и учреждение.

При этом бюджетная мера принуждения применена в отношении Архангельской области без указания в соответствующих документах нарушений Архангельской областью каких-либо нарушений условий соглашения от 27 ноября 2013 г. N Д02- 238/ЕС/ГС/С (между Российской Федерацией и Архангельской областью о предоставлении межбюджетных трансфертов).

Изложенные обстоятельства в их совокупности и взаимосвязи свидетельствуют о том, что суд первой инстанции с учетом вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Архангельской области от 01 декабря 2015 г. по делу N А05- 9525/2015, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый приказ не соответствует положениям ст.ст. 306.1, 306.2 БК РФ, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем, подлежит признанию незаконным в судебном порядке.

В соответствии с п.3 ч.4 ст.201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В настоящем случае суд первой инстанции в соответствии с приведенной нормой Кодекса правомерно обязал ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства финансов Архангельской области в течении 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу в установленном законом порядке.

Иные доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 31 мая 2016 года по делу N А40-48605/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Л.А. Москвина

Судьи

Д.В. Каменецкий Э.В. Якутов