Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2016 г. N 02АП-7979/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 января 2017 г. N Ф01-5849/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконными действий

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Киров

05 октября 2016 г.

Дело N А82-15947/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя - генерального директора Зверева В.В., действующего на основании протокола от 20.04.2012,

представителя ответчика - заместителя прокурора Некрасовского района Ярославской области - Амирова А.Н., действующего на основании удостоверения,

представителя третьего лица - прокуратуры Ярославской области - Кузьмина А.Г., действующего на основании доверенности от 04.04.2016,

рассмотрев апелляционные жалобы прокуратуры Ярославской области и прокуратуры Некрасовского района Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.07.2016 по делу N А82-15947/2015, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению закрытого акционерного общества "Левашово" (ИНН: 7621000461, ОГРН: 1027601600707)

к заместителю прокурора Некрасовского района Ярославской области Амирову Артуру Надровичу (адрес: 152260, Ярославская область, Некрасовский район, п. Некрасовское, ул. Некрасова, д. 1а),

третьи лица: прокуратура Ярославской области (место нахождения: 150000, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Некрасова, д. 5),

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ярославской области (место нахождения: 150000, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Республиканская, д. 27),

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области (место нахождения: 150055, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Красноборская, д. 8)

о признании представления недействительным,

установил:

закрытое акционерное общество "Левашово" (далее - заявитель, ЗАО "Левашово", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании представления от 06.10.2015 N 7-2-2015 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования, в том числе земельного законодательства, внесенного в адрес генерального директора Общества Зверева Вячеслава Валентиновича заместителем прокурора Некрасовского района Ярославской области Амировым Артуром Надровичем, не соответствующим статье 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), о признании действий по внесению оспариваемого представления незаконными и об обязании прокурора Некрасовского района Ярославской области или иного должностного лица, которому это будет поручено, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура Ярославской области, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ярославской области (далее - Управление Россельхознадзора), Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области (далее - Управление Росприроднадзора).

Решением суда от 05.07.2016 оспариваемое представление прокурора признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, прокуратура Ярославской области и прокуратура Некрасовского района Ярославской области обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Прокуратура Некрасовского района Ярославской области в своей апелляционной жалобе указывает на то, что все земельные участки, образованные из земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484, расположены вблизи друг от друга, отдельные участки являются смежными, проверка проводилась в рамках одного кадастрового квартала 76:09:112901; земельные участки, указанные в представлении, а также иные земельные участки ЗАО "Левашово" на указанной территории не идентифицированы (ограждения или межевые знаки не установлены), вследствие чего полагает, что при оценке места проведения проверки необходимо исходить из того, что визуально границы участков непосредственно на местности могут быть определены лишь примерно, что, однако, не может препятствовать осуществлению надзорной деятельности в рамках целей деятельности прокуратуры, указанных в статье 1 Закона о прокуратуре. Также прокуратура Некрасовского района Ярославской области обращает внимание на то, что договором подряда по расчистке земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484 предусмотрена обязанность ознакомления исполнителя с границами земельного участка, выделенными на местности межевыми знаками, в отсутствие которых и при подтвержденном судом факте проведения работ по расчистке земельного участка от древесно-кустарниковой растительности, по убеждению заявителя жалобы, невозможно с достоверностью установить, что все работы производились исполнителем исключительно в границах земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484. Кроме того, прокуратура Некрасовского района Ярославской области настаивает на отсутствии противоречий между указанием места проведения проверки и выявления нарушений в первичных материалах проверки и в оспариваемом представлении; ссылается на признание Обществом факта осуществления деятельности непосредственно вблизи территорий, указанных в представлении.

Содержание апелляционной жалобы прокуратуры Ярославской области повторяет содержание апелляционной жалобы прокуратуры Некрасовского района Ярославской области; дополнительно в ней указано, что проверкой были охвачены различные участки в рамках кадастрового квартала 76:09:112901; отмечено, что указанное в справке Управления Россельхознадзора местоположение (около 1 км северо-восточнее д. Суворово) соответствует местоположению земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:702, который принадлежит ЗАО "Левашово" и прямо поименован в оспариваемом представлении.

Названные апелляционные жалобы прокуратуры Ярославской области и прокуратуры Некрасовского района Ярославской области с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Общество представило письменные отзывы на апелляционные жалобы, в которых опровергает изложенные в них доводы, настаивает на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Управление Россельхознадзора и Управление Росприроднадзора отзывы на жалобы не представили, своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом, ходатайствовали о рассмотрении дела в их отсутствие. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено без участия представителей указанных лиц.

В судебном заседании представители заявителей жалоб и Общества на своих позициях настаивали.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой Некрасовского района Ярославской области во исполнение пунктов 6, 8 плана работы прокуратуры на второе полугодие 2015 года проведена проверка деятельности ЗАО "Левашово".

Проверкой установлено, что на земельных участках сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 76:09:112901:702, 76:09:112901:703, 76:09:112901:704, 76:09:112901:705, 76:09:112901:706, 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:709, 76:09:112901:710, 76:09:112901:711, 76:09:112901:712 организованы работы по расчистке земельных участков от многолетних лесных насаждений. Собственником земельных участков является ЗАО "Левашово".

Работы по расчистке проводятся с нарушением требований действующего законодательства, а именно: Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Нарушения выражаются проведении в работ по расчистке земельных участков от многолетних насаждений с нарушением установленного порядка, без принятия мер по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждения иного негативного воздействия на окружающую среду, что приводит к уничтожению естественных мест обитания животных, произрастания растений, создает угрозу причинения вреда другим компонентам окружающей среды и микроорганизмам, чем нарушаются права граждан на благоприятную окружающую среду и создает угрозу нарушения прав и законных интересов Российской Федерации.

06.10.2015 заместителем прокурора Некрасовского района Ярославской области Амировым Артуром Надровичем в адрес генерального директора ЗАО "Левашово" Зверева Вячеслава Валентиновича внесено представление N 7-2-2015 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования, в том числе земельного законодательства.

Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании данного представления не соответствующим статье 24 Закона о прокуратуре, о признании действий по внесению оспариваемого представления незаконными и об обязании прокурора Некрасовского района Ярославской области или иного должностного лица, которому это будет поручено, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд первой инстанции установил, что поименованные в представлении земельные участки с кадастровыми номерами 76:09:112901:702, 76:09:112901:703, 76:09:112901:704, 76:09:112901:705, 76:09:112901:706, 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:709, 76:09:112901:710, 76:09:112901:711, 76:09:112901:712 образованы из земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484 в 2012 году, при этом земельный участок с кадастровым номером 76:09:112901:484 продолжает существовать в измененной площади, право собственности Общества на него зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; счел подтвержденным материалами дела факт осуществления заявителем на основании договора подряда от 27.08.2014 N 08/3 работ по расчистке от древесно-кустарниковой растительности принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484, который, однако, в оспариваемом предписании не указан как объект проверки, что в свою очередь исключало возможность выявления каких-либо нарушений законодательства при проведении на нем работ; при этом выявил, что указанные в представлении земельные участки с кадастровыми номерами 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:711 на момент проведения проверки Обществу не принадлежали. Проанализировав содержание представленных в материалы дела справки Управления Россельхознадзора и информации Росприроднадзора, суд счел невозможным сделать однозначный вывод о месте проведения проверочных мероприятий, по результатам которых внесено оспариваемое представление, и о том, что работы по вырубке древесно-кустарниковой растительности с нарушением требований действующего законодательства осуществляет именно Общество. При таких обстоятельствах представление прокурора было признано недействительным. Также суд указал, что признание представления недействительным означает и признание неправомерными действий по его внесению и не требует возложения на ответчика каких-либо дополнительных обязанностей по восстановлению нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 24 Закона о прокуратуре вправе, в том числе, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении органов, организаций или должностных лиц, которые полномочны устранить допущенные нарушения, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его определениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Учитывая изложенное, представление не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном, в том числе, главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Оспариваемое представление прокурора об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования, имеющее основной целью понудить конкретное лицо устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке, оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. По смыслу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление должно характеризоваться адресностью, то есть подлежит внесению в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Следовательно, обязательным условием внесения представления также является установленный в ходе проверки факт нарушения требований законодательства именно проверяемым лицом. Поскольку представление исходит от государственного органа (должностного лица), обладающего властными полномочиями, его содержание с точки зрения изложения должно отвечать требованиям точности, ясности и определенности. При оценке вопроса о законности представления в числе прочего выяснению подлежит также наличие у данного лица обязанности по соблюдению указанных в нем положений и проведению требуемых мероприятий.

Из содержания рассматриваемого представления, выданного по результатам проведенной в отношении Общества проверки, следует, что от ЗАО "Левашово" требовалось принять меры к устранению нарушения, выразившегося в проведении работ по расчистке принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами 76:09:112901:702, 76:09:112901:703, 76:09:112901:704, 76:09:112901:705, 76:09:112901:706, 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:709, 76:09:112901:710, 76:09:112901:711, 76:09:112901:712 от многолетних лесных насаждений с нарушением установленного порядка.

Между тем в материалы дела представлен договор подряда от 27.08.2014 N 08/3, заключенный между Обществом (заказчик) и ИП Брагиным С.И. (исполнитель), согласно которому последний выполнял для заказчика работы по расчистке от нежелательной древесно-кустарниковой растительности земельного участка площадью 8 га с кадастровым номером 76:09:112901:484. До 2012 года земельный участок с таким кадастровым номером был единым; впоследствии из него образованы земельные участки с кадастровыми номерами 76:09:112901:702, 76:09:112901:703, 76:09:112901:704, 76:09:112901:705, 76:09:112901:706, 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:709, 76:09:112901:710, 76:09:112901:711, 76:09:112901:712, в то же время земельный участок с кадастровым номером 76:09:112901:484 продолжал существовать в измененной площади. Именно данный земельный участок на момент проверки и являлся объектом расчистки по договору подряда от 27.08.2014 N 08/3, однако согласно содержанию оспариваемого представления прокурора в качестве объекта проверки он не указан, какие-либо нарушения требований законодательства при организации работ на нем выявлены быть не могли.

В составе материалов проверки суду представлены также справка Управления Россельхознадзора от 06.10.2016 N 1117з и информация специалиста Управления Россельхознадзора (без даты и без номера).

Согласно справке Управления Россельхознадзора местоположение осматриваемых территорий указано ст. УУР ОМВД России по Некрасовскому району майором полиции Федяшиным В.В., территории входят в состав земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484. Однако к моменту проверки (02.10.2015) ни один из указанных в представлении земельных участков уже более трех лет не входил в состав земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484. Кроме того, в соответствии с приведенными в справке пояснениями участкового лесничего Некрасовского лесничества Рыбиной Г.О., присутствовавшей при проведении осмотра, вырубка деревьев производилась на территории бывших сельских лесов; документы по лесоустройству осмотренной территории свидетельствуют о том, что осмотренные участки не являются заросшими сельхозугодьями и ранее не находились в сельскохозяйственном обороте. Между тем как земельные участки, указанные в представлении, так и земельный участок с кадастровым номером 76:09:112901:484, не являвшийся объектом проверки, относятся к земельным участкам сельскохозяйственного назначения. Данное обстоятельство подтверждается и решением Некрасовского районного суда от 02.12.2014 по делу N 2-702/14, в котором прямо указано, что земельный участок с кадастровым номером 76:09:110000:54 (в последствии 76:09:112901:484) изначально относился к земельным участкам сельскохозяйственного назначения.

Более того, из названного судебного акта суда общей юрисдикции следует, что в июле 2012 года указанные в представлении прокурора земельные участки с кадастровыми номерами 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:711 были переданы Обществом по договору купли-продажи Паршикову А.А.; требования прокурора о признании данного договора недействительным оставлены судом без удовлетворения, судебный акт вступил в законную силу.

Согласно информации Управления Россельхознадзора выявленная в ходе проверки вырубка производится на землях сельхозназначения, покрытых лесом уже боле 50-70 лет; согласно публичной кадастровой карте собственность на данные участки не разграничена.

Однако, земельные участки с кадастровыми номерами 76:09:112901:702, 76:09:112901:703, 76:09:112901:704, 76:09:112901:705, 76:09:112901:706, 76:09:112901:707, 76:09:112901:708, 76:09:112901:709, 76:09:112901:710, 76:09:112901:711, 76:09:112901:712 имеют установленные границы, сведения о границах внесены в Государственный кадастр недвижимости, следовательно, не могут относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена.

Совокупность изложенных в материалах проверки и в оспариваемом представлении сведений представляется противоречивой и исключает возможность сделать однозначный вывод о месте проведения проверочных мероприятий. Кроме того, представленные в дело доказательства с неизбежностью не подтверждают факт осуществления работ по вырубке древесно-кустарниковой растительности с нарушением требований действующего законодательства именно Обществом.

Поименованные в апелляционных жалобах обстоятельства, затрудняющие идентификацию конкретных участков на местности, не исключают наличие в материалах проверки противоречий касательно места осмотра, не обосновывают правомерность внесения в адрес заявителя представления об устранении нарушений законодательства на земельных участках, находящихся в собственности иного лица, не позволяют с достоверностью утверждать об осуществлении каких-либо работ по вырубке растительности именно на данных конкретных участках, а лишь подтверждают игнорирование прокурором требований объективности, точности, ясности и определенности при изложении обстоятельств выявленных нарушений и направленных на их устранение требований.

Следует отметить, что в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации именно на ответчика возложено бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для вынесения оспариваемого акта, в связи с чем отсутствие в деле достаточных доказательств того, что работы, проводимые на основании договора подряда от 27.08.2014 N 08/3, заключенного между Обществом и ИП Брагиным С.И., производились без выхода за границы земельного участка с кадастровым номером 76:09:112901:484, само по себе в отсутствие надлежащих и допустимых доказательств обратного не свидетельствует об обоснованности указанных в представлении требований. Факт ведения ЗАО "Левашово" деятельности вблизи границ поименованных в представлении земельных участков, на что указано в апелляционной жалобе прокуратуры Некрасовского района Ярославской области, исключает его внесение надлежащему лицу.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого представления недействительным.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.07.2016 по делу N А82-15947/2015 следует признать законным и обоснованным, а в удовлетворении апелляционных жалоб надлежит отказать.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб прокуратуры Ярославской области и прокуратуры Некрасовского района Ярославской области, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с заявителей апелляционных жалоб не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 05.07.2016 по делу N А82-15947/2015 оставить без изменения, а апелляционные жалобы прокуратуры Ярославской области и прокуратуры Некрасовского района Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева