Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2016 г. N 14АП-8657/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконным отказа в выдаче разрешения, о признании незаконными действий в отношении нефтепродуктов

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

14 декабря 2016 г.

Дело N А13-4097/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2016 года.

В полном объеме постановление изготовлено 14 декабря 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Яндоуровой Е.А.,

при участии от публичного акционерного общества "Северсталь" Ефремовой Р.О. по доверенности от 02.06.2016 N 1-2536, Сивковой Н.А. по доверенности от 02.06.2016 N 1-2536, Корната П.И. по доверенности от 08.10.2015 N 1-4952, от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области Соболевой Е.В. по доверенности от 15.01.2016 N 05-36/126,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 19 сентября 2016 года по делу N А13-4097/2016 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

публичное акционерное общество "Северсталь" (место нахождения: 162608, Вологодская область, город Череповец, улица Мира, дом 30; ИНН 3528000597, ОГРН 1023501236901; далее - ПАО "Северсталь", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Зосимовская, дом 65; ИНН 3525141575, ОГРН 1043500072230; далее - управление) о признании незаконными действий по отказу в выдаче разрешения на сброс 10 видов загрязняющих веществ (железо, марганец, взвешенные вещества, медь, нефть и нефтепродукты, никель, нитрит-анион, сульфат-анион, фосфаты, фториды) в составе сточных и/или дренажных вод по выпуску N 1 на 2016 год, выраженных в выдаче разрешения от 22.12.2015 N 00452015 на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты) без указания в нем (по выпуску N 1) вышеуказанных видов загрязняющих веществ.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 19 сентября 2016 года заявленные требования удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой с учетом ее уточнения, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, в удовлетворении заявления общества отказать. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на нарушение судом норм материального права. Указывает на то, что превышение нормативов допустимого сброса по спорным видам загрязняющих веществ может привести к негативному воздействию на водный объект, поэтому в соответствии с законодательством Российской Федерации потребуется проведение мероприятий по снижению сбросов сточных и (или) дренажных вод в водный объект. Считает, что сравнение показателей фактического сброса вод, совершенного в 2013 году, с представленными обществом в комплекте документов установленными нормативами допустимого сброса сточных и (или) дренажных вод, утвержденными на 2016 год, выполнено управлением в соответствии с пунктом 25 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты (далее - Административный регламент).

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

От общества отзыв на апелляционную жалобу не поступил, его представители в судебном заседании просили оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель управления заявил ходатайство об отложении рассмотрения апелляционной жалобы.

Представители общества возражают относительно удовлетворения заявленного ходатайства.

Рассмотрев ходатайство управления, суд апелляционной инстанции отказал в его удовлетворении, поскольку в судебном заседании заслушаны все объяснения представителей сторон.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, общество обратилось в управление с заявлением от 12.11.2015 (вх. N 8221 от 19.11.2015) о выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, в том числе по выпускам N 1, 3, 10.

К заявлению общество приложило решение Двинско-Печорского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - Двинско-Печорское БВУ) от 18.11.2015 о предоставлении водного объекта в пользование, которым определены предельные показатели по 18 загрязняющим веществам, в их числе железо, марганец, взвешенные вещества, медь, нефть и нефтепродукты, никель, нитрит-анион, сульфат-анион, фосфаты, фториды.

По результатам рассмотрения заявления управление выдало обществу разрешение от 22.12.2015 N 00452015 на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), в том числе по выпуску N 1 на 8 загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу в Рыбинское водохранилище в период с 01.01.2016 по 31.12.2016, не включив перечисленные выше вещества.

Не согласившись с действиями управления, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, при этом правомерно руководствовался следующим.

Пунктом 2 части 1 статьи 29, частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из содержания изложенных норм следует, что для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо соблюдение двух условий несоответствие правового акта закону и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

В силу статьи 71 АПК арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В порядке части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 44 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) использование водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей статьей 22 Закона N 7-ФЗ предусмотрено установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Согласно статье 1 Закона N 7-ФЗ нормативы допустимых сбросов - нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками; нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций) - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем.

В соответствии с пунктом 1 статьей 23 Закона N 7-ФЗ нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (пункт 4 статьи 23 Закона N 7-ФЗ).

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370" Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственно и через свои территориальные органы функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы, в частности, выдает в установленном порядке разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 09.01.2013 N 2 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 26.06.2013 N 28900) утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты (далее - Административный регламент).

В силу пункта 13 Административного регламента разрешениями на сбросы для хозяйствующего субъекта устанавливаются перечень и количества загрязняющих веществ, допускаемых к сбросу в водные объекты при соблюдении предусмотренных законодательством Российской Федерации условий (допустимая концентрация вещества на выпуске сточных и (или) дренажных вод (мг/дм3), показатели разрешенного сброса загрязняющих веществ (тонн в год) на период действия разрешения на сброс с разбивкой по кварталам и утвержденный расход сточных вод (м3 в час) отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод: в пределах утвержденных нормативов допустимого сброса веществ и микроорганизмов в водные объекты (далее - НДС); в пределах лимитов на сбросы.

При наличии утвержденных НДС и при условии, что достижение НДС обеспечивается, разрешение на сбросы выдается на срок действия указанных нормативов, если лимиты на сбросы не устанавливались. Если НДС не обеспечиваются и при наличии лимитов на сбросы срок действия разрешения на сброс составляет один год с даты выдачи разрешения (пункты 14, 15 Административного регламента).

Из положений пунктов 12, 16, 18, 25, 26, 46 Административного регламента следует, что по результатам рассмотрения заявления хозяйствующего субъекта при установлении комплектности материалов территориальный орган управления выносит решение о выдаче разрешения на сбросы либо об отказе в выдаче разрешения на сбросы по установленной форме. Мотивированный отказ в выдаче разрешения предоставляется заявителю.

Как усматривается в материалах дела и не оспаривается ответчиком, в нарушение указанных норм мотивированный отказ в выдаче разрешения на сбросы 10 загрязняющих веществ (железо, марганец, взвешенные вещества, медь, нефть и нефтепродукты, никель, нитрит-анион, сульфат-анион, фосфаты, фториды) и микроорганизмов в водные объекты по выпуску N 1 в соответствии с утвержденной приложением 6 к Административному регламенту форме обществу не направлялся.

В записке без даты, без номера и без подписи должностных лиц управления изложена информация об отказе в выдаче разрешения на основании подпункта "г" пункта 25 Административного регламента (том 1, лист 37).

Несоблюдение указанных требований нарушает права заявителя, поскольку создает препятствия для оспаривания отказа в судебном порядке, и является самостоятельным основанием для удовлетворения заявленных требований.

Суд первой инстанции правомерно согласился с доводами заявителя, посчитав необоснованным отказ управления в выдаче разрешения на сбросы 10 загрязняющих веществ (железо, марганец, взвешенные вещества, медь, нефть и нефтепродукты, никель, нитрит-анион, сульфат-анион, фосфаты, фториды) и микроорганизмов в водные объекты по выпуску N 1 ввиду следующего.

В силу подпункта "г" пункта 25 Административного регламента основаниями для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах утвержденных НДС являются выявление превышений установленных НДС (с учетом погрешности измерений) любого загрязняющего вещества, для сбросов которых не требовалось установление лимитов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" установлено, что нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

При невозможности соблюдения указанных нормативов Федеральная служба по надзору в сфере природопользования может устанавливать лимиты на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов и при условии наличия согласованных со Службой планов снижения таких сбросов.

Материалами дела подтверждается, что общество на основании решения Двинско-Печорского БВУ от 18.11.2015 заявителю предоставлен в пользование для сброса сточных, в том числе дренажных вод, сроком с 01.01.2016 по 31.12.2020 водный объект - Рыбинское водохранилище, в частности, по выпуску N 1.

Этим же решением определено максимальное содержание загрязняющих веществ в сточных и в дренажных водах.

Приказом Двинско-Печорского БВУ от 04.08.2015 N 39/4 утверждены НДС в Рыбинское водохранилище по выпуску N 1 для общества на срок 5 лет с 2016 года по 2020 год.

Лимиты на сбросы веществ и микроорганизмов по выпуску N 1 не утверждались, к заявлению общества не приложены.

В ходе проверки заявления общества управление проанализировало названные документы Двинско-Печорского БВУ, данные статистической отчетности формы 2-ТП за 2013, 2014 годы, и данные Испытательной аналитической лаборатории филиала общества с ограниченной ответственностью "Гормаш-ЮЛ" и установило превышение установленных НДС по 10 видам загрязняющих веществ.

Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении, само по себе применение управлением в спорных правоотношениях Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17.12.2007 N 333 (далее - Методика N 333), не противоречит Административному регламенту, его пункту 17.

Между тем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что примененная управлением сравнительная методика расчетов показателей НДС и данных фактического сброса не носит нормативный характер и противоречит общим принципам права.

Как установлено ответчиком, в деятельности общества в период с 2013 года по 2015 год имел место единственный случай сброса загрязняющих веществ в водный объект по выпуску N 1 в апреле 2013 года, который не превысил нормативы, утвержденные обществу на 2013 год.

Данное обстоятельство ответчиком не оспаривается.

Однако управление сравнило показатели фактического сброса 2013 года с нормативами, утвержденными для общества приказом Двинско-Печорского БВУ от 04.08.2015 N 39/4, на 2016-2020 годы.

В результате такого сравнения ответчик установил превышение данных фактического сброса загрязняющих веществ 2013 года над утвержденными НДС на 2016 год.

Между тем, как правомерно указал суд первой инстанции, подобный способ сравнения показателей для выдачи разрешения на сброс загрязняющих веществ не предусмотрен ни Административным регламентом, ни Методикой N 333, ни письмами Росприроднадзора, на которые ссылается ответчик. При этом указание на необходимость анализа данных о фактическом сбросе веществ и микроорганизмов за 5 лет не предоставляет возможность уполномоченному органу придавать обратную силу нормативам, утвержденным на будущее время.

Хозяйствующий субъект осуществляет свою деятельность, руководствуясь выданными ему на соответствующий период разрешениями, подтверждающими пределы допустимого воздействия на окружающую среду.

Изменение нормативов на следующий период регулирования в сторону их уменьшения направлено на обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, с учетом экономических и социальных факторов, одного из основных принципов охраны окружающей среды, определенный в статье 3 Закона N 7-ФЗ.

Отказ в выдаче разрешения на сброс загрязняющих веществ и создание тем самым препятствий хозяйствующему субъекту в осуществлении его деятельности по причине превышения показателей фактического сброса в периоды, предшествующие периоду регулирования новых нормативов, противоречит целям и задачам природоохранного законодательства.

Доказательств превышения обществом показателей фактического сброса над НДС, утвержденными на соответствующий период регулирования, ответчиком не предъявлено.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 19 сентября 2016 года по делу N А13-4097/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов