Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2016 г. N 15АП-14018/16

город Ростов-на-Дону

15 октября 2016 г.

дело N А53-1166/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшиленко А.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 01.12.2015 Шакурова А.В.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 31.05.2016 Ковалева Н.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "МегаФон" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.08.2016 по делу N А53-1166/2016 по заявлению публичного акционерного общества "МегаФон", заинтересованное лицо: Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области, принятое в составе судьи Воловой Н.И.,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Мегафон" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, служба) от 14.01.2016 N 155071 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.08.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован доказанностью в действиях общества состава вмененного ему административного правонарушения, соблюдением административным органом порядка привлечения к административной ответственности и отсутствием оснований для применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Публичное акционерное общество "МегаФон" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что спорный объект - базовая станция сотовой связи является объектом капитального строительства, возведенная ПАО "МегаФон" без соответствующего разрешения. Однако данное спорное сооружение не является объектом капитального строительства и не отнесено к объектам недвижимого имущества. Кроме того, антенно-мачтовое сооружение является временным "переносным объектом", а также объектом вспомогательного назначения по отношению к контейнер-аппаратной. В связи с принятием Правительством Ростовской области постановления N 610 от 23.09.2015, ПАО "МегаФон" считает, что необходимо применить положения части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку для объектов высотой 30 метров и технологическим заглублением 3,8 м., которые размещаются на территории Ростовской области после 25.09.2015, не требуют получения разрешения на строительство и фактически признаны объектами, не обладающими признаками объекта капительного строительства. Согласно акту приема-передачи объекта связи "Орловский - Центр" базовая станция была размещена и передана в эксплуатацию сети 05.09.2014. Таким образом, на момент проведения проверки 30.07.2015 строительные работы не осуществлялись, а объект был возведен. При таких обстоятельствах административный орган не имел законных оснований для проведения государственного строительного надзора в отношении законченного на момент проведения проверки строительством объекта. Кроме того, податель жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции необоснованно отклонен довод о том, что Региональной службой государственного строительного надзора Ростовской области отсутствуют полномочия осуществлять государственный строительный надзор в отношении объектов, строительство которых на момент проведения проверки завершено. А также компания полагает, что службой пропущен срок давности привлечения ПАО "Мегафон" к административной ответственности.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебном заседании, состоявшемся 03.10.2016, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 10.10.2016. Информация о времени и месте продолжения судебного заседания после перерыва была размещена на официальном сайте Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда http://15aas.arbitr.ru. О возможности получения такой информации лицам, участвующим в деле, было разъяснено в определении о принятии апелляционной жалобы к производству, полученном всеми участниками процесса.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель общества заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств.

Суд протокольным определением приобщил дополнительные доказательства к материалам дела, как доказательства непосредственно связанные с предметом исследования по настоящему спору.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по обращению администрации Орловского района Ростовской области на основании акта визуального осмотра объекта капитального строительства от 30.07.2015 при строительстве вышки сотовой связи по пер. Чапаевскому, 144/96, в п. Орловкий Орловского района Ростовской области проведена проверка соблюдения требований градостроительной деятельности общества, в ходе которой установлено, что на момент проведения визуального осмотра на земельном участке, собственником которого является ООО "Двойнянское потребительское общество" (кадастровый номер 61:29:0101032:8, договор аренды земли от 01.05.2014, разрешенное использование земельного участка - колбасный цех), по адресу: Ростовская область, Орловский район, п.Орловский, пер. Чапаевский, 144/96, ПАО "Мегафон" размещено антенно-мачтовое сооружение связи высотой 30,9 метров.

По информации, полученной из администрации Орловского района исх. от 05.06.2015 N 90/2-266 при строительстве антенно-мачтовых сооружений в соответствии с действующим законодательством требуется получение разрешения на строительство. Администрация Орловского сельского поселения разрешение на строительство по пер. Чапаевскому, 144/96, в п. Орловкий Орловского района, не выдавала. Таким образом, установлено, что застройщиком нарушены положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По результатам проверки должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области Ивачевым Е.В. в отсутствии законного представителя общества, уведомленного надлежащим образом о дате и времени составления протокола (уведомление от 27.10.2015 N 38/101/3119), составлен протокол об административном правонарушении от 30.11.2015 N 155071.

По результатам рассмотрения административного дела административным органом в отсутствие представителя общества вынесено постановление от 14.01.2016 N 155071 о назначении административного наказания, в соответствии с которым общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 576 000 рублей.

Полагая, что постановление является незаконным, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с соответствующим заявлением.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность должностных и юридических лиц за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.

Согласно частям 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 названного Кодекса.

В абзаце 2 пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Таким образом, до начала работ по строительству объекта заинтересованное лицо должно не только располагать всей необходимой для этого документацией, но и обязано представлять соответствующие документы органу государственного строительного надзора по его требованию.

В подпунктах 6 и 27 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" содержатся определения линейно-кабельного сооружения связи и сооружения связи. Под линейно-кабельными сооружениями связи понимаются сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи; под сооружениями связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, отнесены к особо опасным и технически сложным объектам, строительство которых требует получения разрешения.

Таким образом, формулировка "определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации" относится к понятию "линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи".

В пунктах 6 и 27 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" содержатся определения линейно-кабельного сооружения связи и сооружения связи.

Под линейно-кабельными сооружениями связи понимаются объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи. Сооружениями связи признаются объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи.

Согласно действующему законодательству (подпункт 3 пункта 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 14.1, 27 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи") определено, что:

- сооружения связи - это объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи;

- особо опасные, технически сложные сооружения связи - сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.

Как следует из материалов дела, общество осуществляло строительство объекта капитального строительства - базовой станции сотовой связи по пер.Чапаевскому, 144/96, в п. Орловкий Орловского района Ростовской области, в отсутствие разрешения на строительство указанного объекта.

На момент проведения визуального осмотра на земельном участке, собственником которого является ООО "Двойнянское потребительское общество" (кадастровый номер 61:29:0101032:8, договор аренды земли от 01.05.2014, разрешенное использование земельного участка - колбасный цех), по адресу: Ростовская область, Орловский район, п.Орловский, пер. Чапаевский, 144/96, ПАО "Мегафон" размещено антенно-мачтовое сооружение связи высотой 30,9 метров.

Закон не содержит норм, которые исключают из сооружений связи сборные сооружения, то есть характер монтажных соединений конструкций не влияет на их предназначение и отнесение к указанным объектам.

Под разрешением на строительство в силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены случаи, когда получение разрешения на строительство не требуется, а именно: при строительстве гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительстве на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительстве, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других); строительстве на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования; изменении объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом; капитальном ремонте объектов капитального строительства, а также в иных случаях, если в соответствии с названным Кодексом, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Понятие объекта капитального строительства, приведенное в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не содержит в качестве обязательного признака такого объекта возможность его перемещения без несоразмерного ущерба его назначению.

С учетом изложенных характеристик спорного объекта, а также положений статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" следует, что базовая станция является одновременно и средством и сооружением связи, поскольку представляет собой совокупность оборудования, в том числе линейно-кабельного сооружения связи, и предназначена для приема и передачи сообщений электросвязи. Поскольку функциональное назначение базовой станции сотовой связи и цель ее постройки - длительное использование в уставных целях, довод общества о том, что данная станция относится к временному сооружению, является ошибочным и судом отклонен.

Таким образом, административным органом сделан обоснованный вывод о том, что спорный объект - базовая сотовая станция является объектом капитального строительства и общество должно было получить разрешение на его строительство.

Данное сооружение не носит характер вспомогательного, не является временным. Функциональное назначение данной станции и цель ее постройки - длительное использование в предпринимательских целях. Доказательства обратного общество, в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в материалы дела не представило.

При таких обстоятельствах, данное линейно-кабельное сооружение связи и сооружения связи отнесено к сложным объектам, объектам капитального строительств, подконтрольным государственному строительному надзору.

В связи с изложенным, установленное обществом антенно-мачтовое сооружение является объектом капитального строительства, возведённое в нарушение статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации без разрешения на строительство, что образует в действия общества объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ссылка общества на постановление Правительства Ростовской области от 23.09.2015 N 610 "О внесении в постановление Правительства Ростовской области от 06.03.204 N 137", согласно которому спорное сооружение связи включено в перечень объектов, получение разрешения на строительство которого не требуется, судом отклоняется по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1.3 постановления Правительства Ростовской области от 23.09.2015 N 610 на спорный объект не требуется получение разрешения на строительство при условии размещения сооружения связи в соответствии с градостроительными регламентами, установленными в правилах землепользования и застройки поселений и городских округов, при наличии правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования, проектной документации, заключения о соответствии эксплуатации санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также представления в орган местного самоуправления не позднее чем за 10 рабочих дней до начала и после окончания строительно-монтажных работ, указанных в названном пункте, сведений, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем доказательства выполнения указанных условий, в том числе представление обществом в орган местного самоуправления сведений, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, в материалы дела не представлены.

Кроме того, как было указано выше и обществом фактически не оспорено, и не опровергнуто документально, мачтовое сооружение связи высотой 30,0 метров.

Довод общества о том, что строительство объекта завершено, а следовательно у Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области отсутствуют полномочия на осуществление государственного строительного надзора и привлечения к административной ответственности судом отклонен, поскольку строительство объекта без получения соответствующего разрешения не освобождает общество от соблюдения требований, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации и предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности за нарушение указанных требований. При этом, как установил суд, в постановлении от 14.01.2016 N 155071 о назначении административного наказания указано, что рассмотрение дела по административному правонарушению было возбуждено в связи с обращением администрации Орловского района Ростовской области (вх. от 11.06.2015 N 38/2978).

Вина общества в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии всех необходимых и достаточных мер для соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства. Доказательства невозможности выполнения указанных обязанностей в силу непреодолимых обстоятельств обществом не представлены.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, а также прав и законных интересов общества при производстве по делу об административном правонарушении службой не допущено и обществом не оспаривается, обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, судом не выявлено.

Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом в отсутствии представителя общества, извещенного надлежащим образом.

Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 14.01.2016 уполномоченным должностным лицом службы в отсутствии представителя общества, также извещенного надлежащим образом.

Довод общества о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности судом апелляционной инстанции не принимается по следующим основаниям.

Общество ссылается на то, что строительные работы завершены им 29.08.2014, что подтверждается актом приема-передачи объекта связи. Следовательно, годичный срок давности привлечения к административной ответственности истек.

Между тем, суд апелляционной инстанции данный довод и сам акт приема-передачи от 29.08.2014 оценивает критически. Указанный акт является внутренним документом.

По предложению суда апелляционной инстанции общество представило в материалы дела санитарно-эпидемиологическое заключение от 25.09.2015 и протокол лабораторных исследований от 28.10.2015. Время и дата отбора проб 22.10.2015.

Ссылка общества на экспертное заключение от 30.03.2015 N 05.03-48/544 не состоятельна, поскольку как указано в самом заключении, проведена экспертиза не объекта, а проекта размещения данного объекта на основании заявления общества от 29.09.2014.

Указанные обстоятельства в совокупности позволяют суду апелляционной инстанции критически оценить довод общества о введении в эксплуатацию объекта с 29.08.2014, учитывая, что представленный в материалы дела акт является внутренним документом общества. Общество не доказало факт завершения строительных работ и введения объекта в эксплуатацию на момент проверки и выявления правонарушения. Следовательно, годичный срок давности привлечения к административной ответственности в рассматриваемом случае следует считать с даты выявления правонарушения, то есть с 30.07.2015.

Таким образом, оспариваемое постановление административного органа от 14.01.2016 вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Административный штраф назначен в пределах санкции вмененной статьи.

Суд, оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом конкретных обстоятельств правонарушения, пришел к выводу об отсутствии оснований для освобождения общества от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Правовых оснований для переоценки данных выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.08.2016 по делу N А53-1166/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова