Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2016 г. N 09АП-46314/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 1 декабря 2016 г. N Ф05-19706/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

13 октября 2016 г.

Дело N А40-103269/16

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поташовой Ж.В.,

судей:	Марковой Т.Т., Попова В.И.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Добыш Д.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге

на определение Арбитражного суда г. Москвы от 01.08.2016 по делу N А40-103269/16, принятое судьей Кастальской М.Н. (шифр судьи 153-426)

по заявлению Комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге

к ФАС России

о признании недействительным предупреждения,

при участии:

от заявителя:	Николаев А.Н. по ордеру от 20.09.2016; Атоян А.Е. по выписке из решения от 15.04.2016; Гордеев Э.А. по выписке из решения от 15.04.2016;
от ответчика:	Бегимбетов Р.П. по доверенности от 07.06.2016; Савостина Е.В. по доверенности от 12.01.2016;

УСТАНОВИЛ:

определением от 01.08.2016 Арбитражный суд города Москвы оставил без рассмотрения заявление Комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге к ФАС России о признании Предупреждения по рассмотрению дела N 1-15-150/00-18-15 о нарушении антимонопольного законодательства от 31 марта 2016 г., выданного Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге, в части "реализации мер, обеспечивающих принятие Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге решений о распределении объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге, не допускающих дискриминационный условий" (п. 2 Предупреждения) недействительным.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, Комиссия по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит определение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить опреление суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ответчика поддержал определение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил определение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266, 268 и 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы, заслушанного мнения представителей сторон, полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как установлено судом и следует из материалов дела, антимонопольным органом установлены в действиях (бездействии) Комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (Закон о защите конкуренции), в связи с чем на основании ч. 1 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" выдало Комиссии предупреждение от 31 марта 2016 г., о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем, в том числе реализации мер, обеспечивающих принятие Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге решений о распределении объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге, не допускающих дискриминационный условий (п. 2 Предупреждения).

Согласно части 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссия по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге, в отношении которой вынесено предупреждение от 31 марта 2016 г., полагая, что данный акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Комиссии, незаконно возлагает на Комиссию обязанности, создавая препятствия для осуществления ее деятельности, обратилась в арбитражный суд в качестве заявителя в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного акта (решения), действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону и иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (Федеральный закон N 326-ФЗ) установлено, что обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ для целей этого Закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

Пунктом 2 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ предусмотрено, что медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации могут быть установлены иные сроки подачи уведомления вновь создаваемыми медицинскими организациями. Информация о сроках и порядке подачи уведомления о включении медицинской организации в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, размещается территориальным фондом на своем официальном сайте в сети "Интернет".

Медицинские организации, включенные в Реестр, не имеют права в течение года, в котором они осуществляют деятельность в сфере ОМС, выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, за исключением случаев ликвидации медицинской организации, утраты права на осуществление медицинской деятельности, банкротства или иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев (часть 4 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ).

Пунктом 5 указанной статьи Федерального закона N 326-ФЗ определено, что медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Статьей 20 Федерального закона N 326-ФЗ закреплено право медицинских организаций на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо (часть 2 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования (пункт 9 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования, которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", а также Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение о комиссии).

Персональный состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования на основании пункта 10 Положения о комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 11 Положения о комиссии).

Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге является коллегиальным органом, созданным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.12.2011 N 1775 в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Санкт-Петербурге, в соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Согласно пункту 2 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющегося Приложением к Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным приказом Минздравсоцразвития РФ от 28.02.2011 N 158н Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации и другими нормативными актами в сфере здравоохранения и обязательного медицинского страхования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также настоящими Правилами.

Таким образом, Комиссия по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге является субъектом ответственности по части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку учреждена в силу прямого указания Федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким Федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем распределения объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Судом первой инстанции правильно установлено и заявителем не оспаривается, что Комиссия по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге самостоятельным юридическим лицом не является. Государственная пошлина за рассмотрение настоящего дела уплачена в бюджет не заявителем, а иным юридическим лицом. Заявление от имени Комиссии в суд подписано гражданином Клюковкиным Константином Сергеевичем, полномочия которого изложены в Решении Комиссии N 5 от 15.04.2016, принятом по вопросу: О представлении интересов Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге в арбитражных судах Российской Федерации".

Так, согласно решению, изложенному в п. 3.1.1 решения, полномочиями по представлению интересов Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге в арбитражных судах Российской Федерации со всеми правами, которые предоставлены законом истцу, ответчику, третьему лицу, заявителю, в том числе с правом совершения от имени Комиссии всех процессуальных действий, включая подписание искового заявления, заявления об оспаривании ненормативного правового акта и отзыва на исковое заявление, заявления об обеспечении иска, полный или частичный отказ от исковых требований и признание иска, изменение основания или предмета иска, заключение мирового соглашения и соглашения по фактическим обстоятельствам, обжалование судебного акта, подписание заявления о принесении протеста наделены несколько должностных лиц, членов комиссии.

Порядок подачи заявления в арбитражный суд регламентирован статьями 125 и 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нарушение которых является основанием для принятия судом определения об оставлении заявления без движения (статья 128 Кодекса).

Статья 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предъявляет определенные требования к форме и содержанию искового заявления. В частности, заявление подается в арбитражный суд в письменной форме и подписывается истцом или его представителем. К заявлению прилагается доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления (статья 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Нарушение данных требований в силу статьи 128 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для оставления заявления без движения.

Если названные нарушения (заявление не подписано или подписано лицом, не имеющим права подписывать его, либо лицом, должностное положение которого не указано) будут установлены впоследствии, после принятия заявления к производству, суд оставляет его без рассмотрения в силу пункта 7 части 1 статьи 148 АПК РФ.

Указанная норма направлена на предотвращение случаев осуществления действий неуполномоченных лиц от имени истца в арбитражном процессе, то есть по существу защищает интересы истца.

В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Комиссия Санкт-Петербурга создана в соответствии с частью 9 статьи 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об ОМС), которая предусматривает, что для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, формирующаяся и осуществляющая свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.

Нормативным актом, который в силу положений Закона об ОМС определяет объем полномочий Комиссии Санкт-Петербурга, является утвержденное Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение).

Пунктом 4 Положения определен закрытый перечень полномочий Комиссии Санкт-Петербурга, в который входит:

* разработка проекта территориальной программы;

* распределение объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями (за исключением медицинских организаций, находящихся за пределами Российской Федерации, включенные в реестр медицинских организаций) до 1 января года, на который осуществляется распределение;

- осуществление рассмотрения тарифов и формирование тарифного соглашения;

- установление иных сроков подачи медицинскими организациями уведомления об осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования для вновь создаваемых медицинских организаций;

- определение порядка представления информации членами Комиссии. Осуществление Комиссией Санкт-Петербурга иных, выходящих за пределы установленных пунктом 4 Положения полномочий и совершение юридически значимых действий было бы прямым нарушением Закона об ОМС.

Заявителем не оспаривается тот факт, что Комиссия Санкт-Петербурга не является ни юридическим лицом, ни государственным органом. Таким образом, Комиссия может совершать только те действия, которые предусмотрены нормативными актами.

Персональный состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования на основании пункта 10 Положения о комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 11 Положения).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.12.2011 N 1775 утвержден состав Комиссии Санкт-Петербурга.

В связи с тем, что Комиссия Санкт-Петербурга самостоятельным юридическим лицом не является, ответственность за ее действия несет Правительство Санкт-Петербурга, чьим постановлением утвержден состав Комиссии Санкт-Петербурга.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге, являющаяся коллегиальным органом, созданным в субъекте Российской Федерации, не являющаяся юридическим лицом, может предъявить иск или участвовать в арбитражном процессе только от имени лица, чьим постановлением утвержден состав комиссии.

В соответствии со ст. 185 ГК РФ доверенность может быть выдана физическим или юридическим лицом.

Следовательно, председатель Комиссии Санкт-Петербурга, не имеющий права действовать от имени Комиссии Санкт-Петербурга в суде без доверенности, не мог передать полномочия по представлению интересов Комиссии Санкт-Петербурга в арбитражных судах, ведь согласно общеправовому принципу nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet (никто не может передать другому больше права, чем имеет сам).

С учетом этого, суд правомерно применил пункт 7 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оставив заявление Комиссии Санкт-Петербурга без рассмотрения.

В данном случае позиция Комиссии по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге по вопросам об определении своего статуса заявителя как участника процесса - и уполномоченных выступать от его имени лиц, основаны на документах, которые в соответствии с подлежащим применению правом не позволяют дать надлежащий ответ на указанные вопросы и не являются допустимыми доказательствами согласно нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что исковое заявление не подписано или подписано лицом, не имеющим права подписывать его, либо лицом, должностное положение которого не указано.

В указанной связи суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии оснований, предусмотренных п. 7 ч.1 ст.148 АПК РФ для оставления искового заявления без рассмотрения.

С учетом изложенного, определение суда является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, в связи с чем, отмене не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда г.Москвы от 01.08.2016 по делу N А40-103269/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Ж.В. Поташова

Судьи

Т.Т. Маркова В.И. Попов