Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2016 г. N 13АП-21884/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 февраля 2017 г. N Ф07-13691/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

14 октября 2016 г.

Дело N А56-30292/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Пермяковой Е.П.

при участии:

от заявителя: Миткалева Т.И. по доверенности от 16.12.2015, Овчинников В.О. по доверенности от 23.06.2016;

от заинтересованного лица: Журавлев А.Ю. по доверенности от 15.03.2016;

от 3-го лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-21884/2016) Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.07.2016 по делу N А56-30292/2016 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербург М.Л.Резник

об оспаривании решения

установил:

Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации (ОГРН: 1037869018219, адрес: 193060, Россия, г. Санкт-Петербург, тер. Смольный, далее - заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ), о признании незаконными решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, далее - заинтересованное лицо, Управление, УФАС) от 12.04.2016 N 11-097/16, N 11-098/16, N 11-099/16, N 11-100/16.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербург М.Л.Резник.

Решением суда от 08.07.2016 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Комитет, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, а представитель Управления возражал против ее удовлетворения.

Представитель третьего лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явился, в связи с чем, жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без его участия.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещены извещения N 0172200004216000015, 0172200004216000016, N 0172200004216000017, N 0172200004216000018 о проведении закупок у единственного исполнителя на оказание услуг по централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам в 2016 году. УФАС России на основании жалобы депутата Законодательного Собрания М.Л. Резника (от 04.04.2016 вх.N7595/16) проведена внеплановая документарная проверка соблюдения заказчиком законодательства о контрактной системе при осуществлении услуг по централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам. По результатам проверки УФАС 12.03.2016 приняты решения N 11-097/16,N 11-098/16, 1-099/16, 11-100/16, которыми в действиях заказчика признаны нарушения частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ, Закон о контрактной системе). Не согласившись с вышеуказанными решениями, Комитет обратился в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункты 2, 3 и 5).

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" предусмотрено, что для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы антимонопольный орган доказал, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия (применительно к обстоятельствам настоящего дела):

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:

а) о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

б) о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

в) о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

г) о прекращении недобросовестной конкуренции;

д) о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

е) об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

з) о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства;

и) о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

к) о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

л) об изменении или ограничении использования фирменного наименования в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

м) о выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий и о предупреждении их создания;

н) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об обеспечении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке доступа к производственным мощностям или информации, о предоставлении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке прав на объекты охраны промышленной собственности, о передаче прав на имущество или о запрете передачи прав на имущество, о предварительном информировании антимонопольного органа о намерении совершить предусмотренные предписанием действия, о продаже определенного объема продукции на бирже, о предварительном согласовании с антимонопольным органом особенностей формирования стартовой цены на продукцию при ее продаже на бирже в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

3) выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том случае, если закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следовательно, заказ размещается без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) только в случае, если соответствующие работы, услуги могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами федерального либо регионального уровня. При этом реализация соответствующих полномочий не может восприниматься как произвольная; она опирается на статус соответствующих юридических лиц (предприятий, учреждений), задачи и цели их деятельности, объем их правосубъектности и не может рассматриваться в отрыве от объективных потребностей властных структур (заказчиков) в условиях динамичного гражданского оборота и эффективного функционирования товарных рынков.

Нормотворческая и правоприменительная деятельность уполномоченных государственных органов призвана обеспечить баланс частных и публичных интересов, в том числе ввиду значимости комплексных и взаимосвязанных целей антимонопольного регулирования и регулирования размещения заказов (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ, часть 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ).

В соответствии со статьей 5 Закона Санкт-Петербурга от 12.10.2005 N 555-78 "О праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге" органы государственной власти Санкт-Петербурга в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, организуют проведение на территории Санкт-Петербурга мероприятий, связанных с праздниками и памятными датами, предусмотренными международными договорами Российской Федерации, актами международных организаций, участником которых является Российская Федерация, актами федерального законодательства и настоящим Законом Санкт-Петербурга.

Правительством Санкт-Петербурга издано постановление от 24.08.2006 N 1023 "О реализации Закона Санкт-Петербурга от 12.10.2005 N 555-78 "О праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге". Согласно пункту 3.1. означенного постановления расходы на финансирование централизованного оформления Санкт-Петербурга, осуществляемого в рамках подготовки и проведения международных, общепризнанных (традиционных), общероссийских и городских праздников, к которым осуществляется централизованное оформление Санкт-Петербурга, включенных в перечень, указанный в пункте 2-1 постановления, предусматриваются ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год Комитету по печати и взаимодействию со средствами массовой информации.

В силу пункта 3.17-1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 N 44 "О комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации" Комитет уполномочен организовывать подготовку и проведение в пределах своей компетенции на территории Санкт-Петербурга мероприятий, связанных с праздниками и памятными датами, в рамках реализации Закона Санкт-Петербурга от 12.10.2005 N 555-78 "О праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге.

Ссылаясь на соответствие своих действий по размещению у единственного исполнителя закупки на выполнение работ по централизованному оформлению города к праздникам Комитет указал на законодательное урегулирование этого вопроса вышеприведенными нормами Закона Санкт-Петербурга N 555-78 и постановлений Правительства Санкт-Петербурга.

По мнению апелляционной коллегии, содержание приведенных норм не подтверждает доводы Комитета, равно как и содержание постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24.07.2006 N 897 "О создании санкт-петербургского государственного учреждения "Городская реклама и информация".

В силу пункта 2.1 названного постановления целью деятельности учреждения является техническое обеспечение деятельности исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, к компетенции которого относятся полномочия в сфере рекламы (далее - уполномоченный орган).

Согласно пункту 2.2. предметами деятельности учреждения являются:

- техническое обеспечение реализации полномочий уполномоченного органа по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций и иных полномочий, отнесенных к компетенции уполномоченного органа в соответствии с законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга, а также нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга в сфере рекламы;

- рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере распространения наружной рекламы, предусмотренных законодательством Санкт-Петербурга;

- осуществление от имени Санкт-Петербурга в соответствии с порядком и процедурой, установленными Правительством Санкт-Петербурга, самозащиты гражданских прав собственника при размещении (распространении) объектов наружной рекламы на объектах, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, в нарушение правил размещения объектов наружной рекламы.

Иными словами, судом не установлено соблюдение предусмотренного пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ требования для осуществления закупки у единственного поставщика - закупка подведомственными органу исполнительной власти государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются... законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 7.1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон N 223-35), предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, в том числе по централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге.

Вместе с тем, приведенная норма закона субъекта содержит перечень работ и услуг, закупки которых могут размещаться у единственного исполнителя, поставщика, а не закрепляет исключительные полномочия на выполнение рассматриваемых работ подведомственного органу исполнительной власти субъекта (в данном случае - Комитету) государственного учреждения (например, ГУП "ГЦРР").

Кроме того, Управление и суд первой инстанции при рассмотрении дела обоснованно учли тот факт, что ранее комиссия УФАС по Санкт-Петербургу по делу N К03-161/11 рассмотрела вопрос на соответствие антимонопольному законодательству положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 и признала в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нарушение требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом указанные обстоятельства были предметом рассмотрения в арбитражных судах трех инстанций по делу N А56-63226/2011, по которому постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 по делу N А56-63226/2011, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.02.2013, суды признали законными и обоснованными выводы УФАС о несоответствии положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 антимонопольному законодательству.

Управление, исследовав статус Санкт-Петербургского государственного предприятия "Городской центр размещения рекламы" (далее СПб ГУП "ГЦРР"), установило, что предоставлять исключительные права поставщика (исполнителя, подрядчика) ограниченному кругу субъектов можно только в тех случаях, когда отсутствует конкурентная среда, удовлетворяющая потребностям государственного (муниципального) заказчика, а равно в иных исключительных ситуациях, когда проведение торгов нецелесообразно (не отвечает означенным комплексным и взаимосвязанным целям правового регулирования).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ участники закупки должны соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Управление при проведении проверки по жалобе третьего лица установило, что СПб ГУП "ГЦРР" не является единственным хозяйствующим субъектом на территории Санкт-Петербурга, способным оказать услуги по централизованному оформлению города Санкт-Петербурга к праздникам, что свидетельствует о том, что вышеуказанный товарный рынок является конкурентным.

Наделив СПб ГУП "ГЦРР" полномочиями по исполнению государственных заказов, Комитет ограничил право иных хозяйствующих субъектов на получение государственных заказов на выполнение указанных работ и услуг, одновременно создав преимущественные условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта.

Наделение исключительными полномочиями хозяйствующих субъектов по выполнению работ и оказанию услуг, рынки которых являются конкурентными, влечет недопущение конкуренции за право выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга и приводит к ограничению конкуренции на товарных рынках, безосновательно препятствует другим хозяйствующим субъектам осуществлять на них свою деятельность и является нарушением положений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган правомерно указал в оспариваемых решениях на нарушение заказчиком требований частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.07.2016 по делу N А56-30292/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова