Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2016 г. N 14АП-7865/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

18 октября 2016 г.

Дело N А13-5087/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 октября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от заявителя Мишуринского Д.Н. по доверенности от 11.01.2016 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу казенного учреждения Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 июля 2016 года по делу N А13-5087/2016 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

казенное учреждение Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области" (ОГРН 1023500878356, ИНН 3525092617; место нахождения: 160019, город Вологда, улица Комсомольская, дом 55; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" (реализующему задачи и функции органов внутренних дел на территории Бабаевского и Устюженского районов Вологодской области) (ОГРН 1153532000050, ИНН 3501008503, 162480, Вологодская область, Бабаевский район, город Бабаево, улица Ухтомского, дом 2а; далее - отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене представления от 10.03.2016 главного государственного инспектора безопасности дорожного движения по Устюженскому району отдела государственной безопасности дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Бабаевский" Смирнова А.А. в части требования об установке стационарного электрического освещения на пешеходном переходе в соответствии с пунктом 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 20 июля 2016 года по делу N А13-5087/2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что пункт 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23.10.2007 N 270-ст (далее - ГОСТ 52766-2007) подлежит применению только при проектировании дорог. Кроме того ссылается на то, что обязанность по содержанию и ремонту дорог осуществляет в пределах выделенных бюджетных средств. Полагает, что отдел не вправе был выносить оспариваемое предписание.

Отдел в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Ответчик надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направил, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя заявителя, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам проведения 07.03.2016 повседневного надзора за состоянием автодороги объезд г. Устюжны отделом составлен акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 07.03.2016, в котором в частности отражен факт нарушения требований пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007, выразившийся в отсутствии стационарного электрического освещения на пешеходном переходе, расположенном на участке 1 км указанной автодороги.

В связи с выявленным нарушением главным государственным инспектором безопасности дорожного движения по Устюженскому району в порядке пункта 12 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон N 3-ФЗ, Закон о полиции) вынесено представление об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности от 10.03.2016, которым на учреждение в числе прочих возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, а именно, организовать мероприятия по установке стационарного электрического освещения на пешеходном переходе в соответствии с пунктом 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007; информацию о принятых мерах представить в ОГИБДД МО МВД России "Бабаевский" (дислокация - г.Устюжна) г.Устюжна, ул. К.Маркса, д.4, каб. N 1, в течение одного месяца со дня получения настоящего представления.

Не согласившись с представлением от 10.03.2016 в указанной части, общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Согласно пункту 19 статьи 12 Закона N 3-ФЗ к полномочиям полиции относится осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

На основании пункта 12 части 1 статьи 13 Закона N 3-ФЗ полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются права вносить в соответствии с федеральным законом руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений.

На основании пункта 21 части 1 статьи 13 Закона N 3-ФЗ полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются права при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог.

В силу положений части 4 статьи 13 Закона N 3-ФЗ требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 22, 23, 24, 27 части 1 настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).

На основании пункта 2 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение) решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.

Заявитель считает, что представление вынесено неуполномоченным лицом, поскольку полномочия по контролю и надзору за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности исключены из Положения Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2013 N 527 "О внесении изменений в Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711".

Данный довод также был предметом исследования суда первой инстанции и ему дана соответствующая оценка, с которой апелляционная инстанция согласна.

В соответствии с подпунктом "т" пункта 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.07.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (в редакции от 01.04.2015 N 170) на Госавтоинспекцию возлагается, в том числе, выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению.

Представление в оспариваемой учреждением части является формой принятия отделом мер по устранению представляющего угрозу безопасности дорожного движения на рассматриваемом участке дороги нарушения пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007,.

Следовательно, как верно отметил суд первой инстанции оспариваемое представление от 10.03.2016 выдано уполномоченным органом.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 данного Закона дорожной деятельностью признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Под безопасностью дорожного движения в соответствии со статьей 2 Закона N 196-ФЗ понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

В силу статьи 3 Закона N 196-ФЗ основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Из пункта 2 статьи 12 Закона N 196-ФЗ следует, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

В ходе проверки отделом выяснено нарушение положений пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007, в соответствии с которым должно быть обеспечено стационарное электрическое освещение дорог, в частности, на автобусных остановках, пешеходных переходах, велосипедных дорожках, на участках концентрации дорожно-транспортных происшествий в темное время суток, у расположенных вблизи от дороги клубов, кинотеатров и других мест сосредоточения пешеходов в населенных пунктах, где нет уличного освещения, при расстоянии до мест возможного подключения к распределительным сетям не более 500 м.

Податель жалобы считает, что названный ГОСТ Р подлежит применению только при проектировании дорог.

Вместе с тем, из области применения ГОСТ Р 52766-2007 следует, что указанный стандарт распространяется на элементы обустройства автомобильных дорог общего пользования, предназначенные для повышения удобства и безопасности дорожного движения. Стандарт устанавливает основные параметры и технические требования к элементам обустройства автомобильных дорог.

Ограничений по его применению только при проектировании автомобильных дорог в нем не содержится.

Заявитель как при рассмотрении дела судом первой инстанции, так и в апелляционной жалобе в обоснование позиции о применении пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 на добровольной основе и только при проектировании автомобильных дорог, ссылается на то, что решением коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 N 159 утвержден перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011), утвержденного Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.10.2011 N 827 (далее - Технический регламент), и в графе 2 названного Перечня (элементы ТР ТС) указано, что ГОСТ Р 52766-2007 применяется к пункту 11 статьи 3 Технического регламента.

Однако учреждением не принято во внимание то, что согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

В силу статьи 4 решения Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" соответствие автомобильных дорог и дорожных сооружений на них настоящему техническому регламенту обеспечивается выполнением его требований к безопасности непосредственно либо выполнением требований международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов государств - членов Таможенного союза, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента Таможенного союза и необходимых для осуществления оценки (подтверждения) соответствия.

В соответствии со статьями 6, 7 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) защита жизни и здоровья граждан является приоритетной задачей законодательства в области технического регулирования.

В силу пункта 1 статьи 46 Закона N 184-ФЗ со дня вступления в силу названного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

В соответствии со статьей 3 Закона N 196-ФЗ основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Таким образом, в рассматриваемом случае требования пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007, касающиеся безопасности дорожного движения, являются обязательными к исполнению, так как обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Подпункт 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относит решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Согласно пункту 1.5, абзацу второму пункта 2.1.1 Устава учреждения, утвержденного приказом Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области (далее - департамент) от 28.11.2014 N 191 (далее - Устав) заявитель является унитарной некоммерческой организацией - государственным учреждением, тип - казенное учреждение и находится в ведении департамента.

Целью деятельности учреждения является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий департамента в сфере автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них, переданных в оперативное управление и осуществления на них дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 2.2.1 Устава к числу основных видов деятельности Учреждения относятся в том числе дорожная деятельность в отношении дорог, в частности обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по дорогам; выполнение функций государственного заказчика в соответствии с действующим законодательством: при размещении заказов на оказание услуг, выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию дорог, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления; осуществление функций получателя средств областного бюджета, направляемых на цели проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания дорог и развития дорожной инфраструктуры Вологодской области, содержание и управление дорожным хозяйством в соответствии с ведомственной классификацией расходов областного бюджета.

На основании пункта 1 постановления Губернатора Вологодской области от 19.11.2012 N 615 "О передаче полномочий" с 29 декабря 2012 года полномочия владельца автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, предусмотренные действующим законодательством, переданы от департамента учреждению.

В связи с этим, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда о том, что именно заявитель отвечает за содержание указанной в представлении автомобильной дороги в безопасном для дорожного движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил и обязано обеспечить исполнение требований пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 на пешеходном переходе на участке 1 км автодороги объезд г.Устюжна.

Пунктом 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, определено, что пешеходный переход - это участок проезжей части, обозначенный знаками 5.19.1, 5.19.2 и (или) разметкой 1.14.1 и 1.14.2 и выделенный для движения пешеходов через дорогу.

Наличие на первом километре автомобильной дороги общего пользования регионального значения - объезд г. Устюжна пешеходного перехода, на котором отсутствует стационарное электрическое освещение, подтверждено материалами дела, в том числе актом выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 07.03.2016 (л.д. 47-48), рабочим проектом дислокации дорожных знаков на автодороге общего пользования регионального значения объезд г.Устюжна Устюженского района Вологодской области (л.д.51-53), письмом учреждения от 04.04.2016 N 09-08/1150 (л.д.49-50) и заявителем в ходе судебного разбирательства не оспаривалось. Материалами дела, в том числе фототаблицей к акту от 07.03.2016, на которой в непосредственной близости от пешеходного перехода зафиксировано наличие строений, подтверждена возможность подключения к распределительным сетям на расстоянии, не превышающем 500 м от указанного участка дороги.

В связи с этим факт нарушения учреждением требований пункта 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 и наличие оснований для выдачи предписания в части, обязывающей учреждение организовать мероприятия по установке на пешеходном переходе на участке 1 км автодороги объезд г. Устюжна, стационарного электрического освещения в соответствии с пунктом 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 являются установленными.

Ссылка на отсутствие финансирования также не может быть принята, поскольку объем финансирования не влияет на обязанность выполнять требования указанного выше действующего законодательства. Кроме того в соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств вправе вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что предписание выдано уполномоченным органом, в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы учреждения, в связи с этим правомерно отказал последнему в удовлетворении заявленного требования.

Выводы суда, изложенные в решении от 19.03.2008, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 июля 2016 года по делу N А13-5087/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу казенного учреждения Вологодской области "Управление автомобильных дорог Вологодской области" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина