Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2016 г. N 17АП-11908/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

17 октября 2016 г.

Дело N А60-10969/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 октября 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Варакса Н. В.,

судей Риб Л.Х., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лонской О.И.,

при участии:

от заявителя Администрации Березовского городского округа (ИНН 6604003608, ОГРН 1026600669094): Иванов А.С., предъявлен паспорт, доверенность от 15.01.2016;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928): представители не явились;

от третьих лиц: 1) Свердловской областной общественной организации борьбы с коррупцией и поддержки малого бизнеса, 2) общества с ограниченной ответственностью "ПОЛЮС", 3) общества с ограниченной ответственностью "СТРЕЛЕЦ-СЕРВИС": представители не явились; 4) Прокурора Свердловской области: Корякина В.Г., предъявлено служебное удостоверение, поручение от 24.08.2016;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Администрации Березовского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 23 июня 2016 года по делу N А60-10969/2016,

принятое судьей Ремезовой Н.И.,

по заявлению Администрации Березовского городского округа

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

о признании ненормативных актов недействительными,

установил:

Администрация Березовского городского округа (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 11.01.2016 по делу N 41/2015.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 23.06.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом суда первой инстанции, Администрация Березовского городского округа обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе ссылается на то, что антимонопольный орган не представил доказательства, свидетельствующие о том, что действия Администрации привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также нарушили права и законные интересы ООО "СТРЕЛЕЦ-СЕРВИС" или неопределенного круга лиц в результате ненадлежащего информирования о предоставлении земельного участка. Также полагает, что при отсутствии предусмотренных законом требований к форме и содержанию информирования о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к необоснованному выводу о том, что публичное информировании осуществлено ненадлежащим образом. Кроме того, отмечает, что на момент вынесения предписания антимонопольного органа спорный земельный участок не принадлежит муниципальному образованию, в связи с чем полагает, что исполнение предписания не представляется возможным. Присутствовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал данные доводы.

Заинтересованное лицо Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и третье лицо Прокурор Свердловской области с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласны по основаниям, указанным в отзывах на апелляционную жалобу; просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Представитель третьего лица Прокурора Свердловской области в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержал позицию, содержащуюся в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность судебного акта первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения обращения Свердловской областной общественной организации борьбы с коррупцией и поддержки малого бизнеса (вх. N 01-20736 от 29.09.2015) Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области вынесено решение (резолютивная часть оглашена 18.12.2015, в полном объеме изготовлено 11.01.2016) по делу N 41/2015, которым установлен факт нарушения Администрацией Березовского городского округа ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции"), выразившегося в совокупности действий:

- по утверждению постановлением от 24.12.2012 N 812-9 акта от 29.11.2012 о выборе земельного участка для размещения автомобильной стоянки и схемы расположения земельного участка в составе земель государственной собственности площадью 1336,0 кв.м. на кадастровом плане территории кадастрового квартала 66:35:0105004 с присвоением адресного ориентира: г. Березовский Свердловской области, 60 м. на северо-восток от жилого дома по ул. Загвозкина, 10 и установлением вида разрешенного использования - для размещения автомобильной стоянки;

- по согласованию ООО "ПОЛЮС" постановлением от 24.12.2012 N 812-9 места размещения автомобильной стоянки в г. Березовском в 60 м на северо-восток от жилого дома по ул. Загвозкина, 10 на земельном участке площадью 1336,0 кв.м. категория земель - земли населенных пунктов;

- по принятию постановления от 24.12.2013 N 785-1 о предоставлении ООО "ПОЛЮС" в аренду сроком на 10 лет земельного участка с кадастровым номером 66:35:0105004:1504 площадью 1336,0 кв.м. в г.Березовском в 60 м. на северо-восток от жилого дома по ул. Загвозкина, 10 для размещения автомобильной стоянки, категория земель - земли населенных пунктов;

- по предоставлению ООО "ПОЛЮС" по договору аренды от 31.12.2013 N 785/1 земельного участка с кадастровым номером 66:35:0105004:1504 площадью 1336 кв.м. (расположенною по адресу: г. Березовский, ул.Загвозкина, 10) с нарушением установленного статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. от 28.07.2013), порядка предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, в результате чего в границах Березовского городского округа была устранена конкуренция на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе при объединении с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющим целью производство продукции или оказание услуги, а ООО "ПОЛЮС" - созданы незаконные преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений.

Также Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области в адрес Администрации Березовского городского округа выдано предписание по делу N 41/2015 от 11.01.2016, в соответствии с которым в двухмесячный срок с момента получения решения по делу N 41/2015 и настоящего предписания, необходимо прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" путем совершения всех зависящих от органа местного самоуправления действий по прекращению использования преимущества возникшего у ООО "ПОЛЮС" и возврату в муниципальную казну земельного участка с кадастровым номером 66:35:0105004:1504, площадью 1336 кв.м., предоставленного ООО "ПОЛЮС" по договору аренды от 31.12.2013 N 785/1 с нарушением порядка, установленного статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. от 28.07.2013), для процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, Администрация Березовского городского округа обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания решения и предписания антимонопольного органа недействительными, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации; государственные или муниципальные преференции - предоставление органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В соответствии с действовавшими в спорный период нормами Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществлялось с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов (ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).

Положениями ст.ст. 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливалась последовательность действий уполномоченною органа, который по заявлению заинтересованного лица:

- обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации);

- информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации);

- оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства (п. 5 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации);

- принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п. 6 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации);

- в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (п. 8 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

По смыслу положений данных норм права орган, уполномоченный на предоставление земельных участков под строительство, в ходе процедуры заключения договоров аренды должен обеспечить равные возможности всем заинтересованным в их заключении лицам путем публичного информирования о предстоящем выделении участков, которое должно быть совершено до утверждения акта выбора земельного участка; публичное информирование направлено на защиту интересов неограниченного круга лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии по смыслу положений об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. В случае нескольких претендентов на земельный участок право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в п. 11 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость процедуры предоставления земельного участка. Данные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ N 4224/10 от 14.09.2010.

Из материалов дела следует, что антимонопольным органом установлено, что согласно сведениям, содержащимся в ЕГРЮЛ, основным видом деятельности ООО "Стрелец-Сервис" является подготовка строительного участка (ОКВЭД 45.1), одним из дополнительных - строительство зданий и сооружений (ОКВЭД - 45.2).

Основным видом деятельности ООО "ПОЛЮС" согласно сведениям из ЕГРЮЛ, является производство общестроительных работ (ОКВЭД - 45.21). Одним из дополнительных видов деятельности указано "разборка и снос зданий; производство земляных работ" (ОКВЭД - 45.11).

В связи с чем антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в рассматриваемый период ООО "Стрелец-Сервис" и ООО "ПОЛЮС" могли быть конкурентами на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе при объединении с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющим целью производство продукции, оказание услуги, в том числе на рынке строительства.

Антимонопольным органом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 66:35:0105004:1466 (площадью 408 кв.м.) и 66:35:0105004:1504 (площадью 1336 кв.м.) до 2013 года составляли единое целое, на них располагалось подразделение ГИБДД МВД России, в 2012 году земельный участок освобожден.

Имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается, что 29.11.2012 в газете "Березовский рабочий" была размещена публикация с пометкой "Реклама" следующего содержания: "ООО "Полюс" информирует население о планируемом размещении автомобильной стоянки в 60 метрах на северо-восток от жилого дома, расположенного по адресу; г. Березовский, ул. Загвозкина, 10. С предложениями и пожеланиями обращаться но телефону 4-35-55, главный специалист но экологии администрации БГО".

29.11.2012 комиссией уполномоченного органа был составлен Акт о выборе земельного участка.

Постановлением Администрации Березовского городского округа от 24.12.2012 N 812-9 был утвержден акт от 29.11.2012 о выборе земельного участка для размещения автомобильной стоянки и схемы расположения земельного участка в составе земель государственно собственности площадью 1336,0 кв.м. на кадастровом плане территории кадастрового квартала 66:35:0105004 с присвоением адресного ориентира: г. Березовский Свердловской области, 60 м. на северо-восток от жилого дома по ул.Загвозкина, 10 и установлением вида разрешенного использования - для размещения автомобильной стоянки. Этим же Постановлением Администрации Березовского городского округа ООО "Полюс" было согласовано место размещения автомобильной стоянки в г. Березовском в 60 м. на северо-восток от жилого дома по ул. Загвозкина. 10 на земельном участке площадью 1336,0 кв.м. категория земель - земли населенных пунктов.

После того как земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет под кадастровым номером 66:35:0108004:1504, Администрацией Березовского городского округа принято постановление от 24,12.2013 N 785-1 о предоставлении данного земельного участка ООО "Полюс" в аренду сроком на 10 лет и заключен договор аренды от 31.12.2013 N 785/1.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, в порядке предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае органом местного самоуправления надлежащее публичное информирование населения о предоставлении спорного земельного участка субъекту хозяйственной деятельности не проводилось. При этом суд первой инстанции верно указал, что из содержания вышеуказанной публикации не следует, что орган местного самоуправления рассматривает вопрос о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения и лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка, имеют возможность подать заявления о предоставлении им данного земельного участка; кроме того, из имеющегося в материалах дела заключения от 10.12.2012 об общественном мнении следует, что рассматриваемое публичное информирование осуществлялось не с целью указания на возможное предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, а с целью оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. В связи с чем соответствующие доводы, изложенные в апелляционной жалобе Администрации Березовского городского округа судом апелляционной инстанции отклоняются.

Соответственно процедура предоставления ООО "ПОЛЮС" земельного участка с кадастровым номером 66:35:0105004:1504 с предварительным согласованием места размещения объекта была нарушена, что исключило публичность, открытость и прозрачность предоставления земельных участков, и привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе на рынке строительства, поскольку в результате таких действий Администрации Березовского городского округа иным хозяйствующим субъектам (в том числе потенциальным инвесторам) был ограничен доступ на указанный рынок, а ООО "ПОЛЮС" получило преимущество при "входе" на этот рынок и организации последующей хозяйственной деятельности на нем. С учетом изложенного приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что антимонопольным органом не установлен соответствующий рынок и факт ограничения конкуренции, судом апелляционной инстанции также отклоняются.

В соответствии п. 3 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган в процессе реализации своих полномочий выдает органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательные для исполнения предписания.

Изложенные в апелляционной жалобе ссылки на то, что на момент вынесения предписания антимонопольного органа спорный земельный участок не принадлежит муниципальному образованию, в связи с чем исполнение предписания не представляется возможным, судом отклоняются, поскольку муниципальному органу предписано совершить все зависящие от него действия по прекращению использования преимущества возникшего у ООО "ПОЛЮС" и возврату в муниципальную казну спорного земельного участка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оснований для признания недействительными оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, не установлено.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 июня 2016 года по делу N А60-10969/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Березовского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.В.Варакса

Судьи

Е.Ю.Муравьева Л.Х.Риб