Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2016 г. N 21АП-1668/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

24 октября 2016 г.

Дело N А84-72/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объёме 24 октября 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Рыбиной С.А.,

судей Баукиной Е.А.,

Елагиной О.К.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Григорьян И.В.

при участии в заседании от:

Прокуратуры города Севастополя - Махиня В.В., служебное удостоверение от 30.01.2015 N 180600;

Некоммерческой организации "Севастопольский фонд поддержки субъектов предпринимательства" - Клименко И.В., представителя по доверенности от 16.09.2016 N б/н;

Департамента экономики города Севастополя - Михайловой Е.И., представителя по доверенности от 11.01.2016 N б/н;

Правительства Севастополя - Зыкова В.А., представителя по доверенности от 28.09.2015 N 5101/31/2-15;

Управления федерального казначейства по Республике Крым - Крамаренко М.В., представителя по доверенности от 04.08.2016 N 5116-22/4,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы прокуратуры города Севастополя и Управления федерального казначейства по Республике Крым на решение Арбитражного суда города Севастополя от 11 августа 2016 года по делу N А84-72/2016 (судья Минько О.В.)

по заявлению Некоммерческой организации "Севастопольский фонд поддержки субъектов предпринимательства" (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, д. 33; ОГРН 1149204030480, ИНН 9204014921)

к Управлению федерального казначейства по Республике Крым (ул. Севастопольская, 19, Симферополь, Республика Крым, 295015; ОГРН 1147746319313, ИНН 7710959411)

при участии прокуратуры города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Павличенко, 1)

Департамента экономики города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ген. Петрова, д. 15; ОГРН 1149204005235, ИНН 9204002771)

Правительства Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Ленина, 2)

о признании незаконным и отмене постановления

УСТАНОВИЛ:

Некоммерческая организация "Севастопольский фонд поддержки субъектов предпринимательства" (далее - заявитель, Фонд) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю, при участии прокуратуры города Севастополя о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 28.12.2015 N 2, которым Фонд признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 5% суммы средств, полученных из бюджета, использованных не по целевому назначению в размере 2000000,00 рублей, что составляет 100000,00 рублей. Заявление мотивировано тем, что Фонд не является субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, поскольку он не является ни распорядителем бюджетных средств, ни их получателем, а размещение денежных средств на депозитных счетах в банках не является нецелевым использованием денежных средств.

Определением Арбитражного суда города Севастополя от 15.02.2016 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечен Департамент экономики города Севастополя (далее - Департамент) и Правительство Севастополя (далее - Правительство).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 11 августа 2016 года по делу N А84-72/2016 (судья Минько О.В.) заявленные Фондом требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением суда, прокуратура города Севастополя и Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю обратились с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, в удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Основанием для отмены указанного судебного акта заявители апелляционных жалоб считают неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела, что привело к ошибочным выводам и неверному применению норм материального и процессуального права.

Заявители апелляционных жалоб считают, что субсидия, предоставленная Фонду, должна была использоваться им строго по целевому назначению, а размещение средств на депозитных счетах не соответствует целевому назначению использования денежных средств. Обоснование и иные доводы изложены в апелляционной жалобе.

Определениями Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2016 и от 26.08.2016 апелляционные жалобы прокуратуры города Севастополя и Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю приняты к производству и объединены для совместного рассмотрения.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 произведена замена заинтересованного лица по делу N А84-72/2016 - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю - на его процессуального правопреемника - Управление федерального казначейства по Республике Крым (далее - Управление).

Заявители апелляционных жалоб доводы поддержали в полном объеме, настаивали на их удовлетворении.

Фонд против удовлетворения апелляционных жалоб возражал, предоставил письменные возражения.

Представители Департамента экономики города Севастополя и Правительства Севастополя против удовлетворения апелляционных жалоб возражали, Департамент экономики города Севастополя изложил свои возражения в отзыве на апелляционные жалобы.

Апелляционные жалобы рассматриваются в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2014 N 482 "О государственной поддержке в 2014 году развития малого и среднего предпринимательства в Республике Крым и городе Севастополе и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства" (далее - Постановление N 482) и постановлением Правительства Севастополя от 24.04.2014 N 14 "Об утверждении Государственной программы города федерального значения Севастополя "Развитие малого и среднего предпринимательства Севастополя на 2014 год" (далее - Программа) бюджету города Севастополя предоставлена субсидия в размере 47500000,00 рублей на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

30 июля 2014 года между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Севастополя подписано соглашение N 001-МБ-14, предметом которого являлось предоставление субсидии из федерального бюджета бюджету города федерального значения Севастополю на реализацию мероприятий в соответствии с утвержденной Программой, в том числе на организацию деятельности по созданию Гарантийного фонда поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Севастополе, с целью обеспечения доступа малых и средних предприятий инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам, а также осуществления иных видов деятельности в рамках реализации Программы в размере 7,6 млн. рублей. Срок действия соглашения определен до 31.12.2014.

На основании постановления Правительства Севастополя от 17.09.2014 N 307, приказа Главного управления экономического развития Севастополя от 30.10.2014 создана Некоммерческая организация "Севастопольский фонд поддержки субъектов предпринимательства" (регистрация в качестве юридического лица в установленном порядке произведена 05.11.2014).

Во исполнение Постановления Правительства РФ от 26.05.2014 N 482, указанных выше региональных актов, между Главным управлением экономического развития Севастополя (в настоящее время - Департамент экономики города Севастополя) и Фондом заключено соглашение от 18.11.2014 N 4, по условиям которого Департамент предоставил Фонду субсидию в размере, отраженном в пункте 2.1.1 соглашения в целях обеспечения деятельности Фонда, а последний принял на себя обязательства использовать средства субсидии по целевому назначению. Субсидия предоставляется на реализацию мероприятия программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Севастополе" - организация деятельности по созданию Фонда микрофинансирования субъектов малого и среднего предпринимательства" в г. Севастополе с целью обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства г. Севастополя к кредитным и иным финансовым ресурсам, а также осуществления иных видов деятельности в рамках реализации Государственной программы развития малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе в 2014 году.

Исходя из пункта 2.1 соглашения, Департамент перечисляет заявителю субсидию для исполнения обязательств в размере 8000000,00 рублей. Финансирование осуществляется путем предоставления субсидии из бюджета города Севастополя, источником которой являются средства субсидии из федерального бюджета бюджету города Севастополя на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика". Платежными поручениями от 26.11.2014 N N 224, 257, от 18.12.2014 N 224 денежные средства доведены до Фонда.

Прокуратура, с привлечением специалистов Управления, провела проверку по вопросу законности использования средств федерального бюджета, направленных в виде субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. В ходе проверки было установлено, что из полученных средств субсидии Фонд разместил на депозитном счете ЗАО КБ "ФИА-БАНК" в соответствии с договором от 30.12.2014 N 005-76 денежные средства в размере 7500000,00 рублей сроком на 30 дней; депозитном счете ЗАО КБ "ФИА-БАНК" в соответствии с договором от 29.01.2015 N 005-118 - 2000000,00 рублей сроком на 90 дней; на депозитном счете КБ "Кубань-Кредит" в соответствии с договором от 29.01.2015 N 1002/10-04/2489 - 2000000,00 рублей сроком на 90 дней; на депозитном счете КБ "Кубань-Кредит" в соответствии с договором от 29.01.2015 N 1002/10-04/2491 -1000000,00 рублей сроком на 30 дней; на депозитном счете ЗАО КБ "ФИА-БАНК" в соответствии с договором от 03.03.2015 - 2000500,00 рублей сроком на 60 дней.

Управлением выявлено, что текущие расходы заявителя покрывались за счет средств субсидии, полученных из федерального бюджета или полученных в виде дохода от использования средств федерального бюджета. Перечисленные обстоятельства зафиксированы в справке Управления от 27.05.2015. В письме от 05.06.2015 N 82-04-17/399 Управление информировало Прокуратуру об обнаруженных нарушениях требований статьи 17 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", статей 123.17, 123.20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 7, 24-26 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях). В частности, по мнению уполномоченного органа, доходы в виде процентов от размещения целевых поступлений в форме субсидий на депозитных счетах кредитных организаций являются составной частью таких целевых денежных средств, ввиду чего подлежат использованию по их целевому предназначению, а не на финансирование текущей деятельности фонда. По итогам поступивших материалов Прокуратура вынесла постановление от 13.07.2015 о возбуждении в отношении Фонда дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ. В соответствии со статьей 23.7 КоАП РФ Прокуратура передала по подведомственности материалы дела для рассмотрения в Управление. Постановлением от 28.12.2015 N 6 Фонд признан виновным в совершении противоправного деяния, ответственность за которое установлена статьей 15.14 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 5% от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению, - 2000000,00 рублей, что составило 100000,00 рублей. Согласно этому постановлению заявитель, вопреки требованиям пункта 1.1 соглашения от 30.07.2014 N 001-МБ-14, подписанного между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Севастополя, разместил бюджетные средства в банковских вкладах в кредитных учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов.

Не согласившись с указанным постановлением Управления, Фонд обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 11 августа 2016 года заявленные Фондом требования удовлетворены.

Заслушав участников судебного процесса, обсудив доводы апелляционных жалоб, проверив соблюдение судом первой инстанции норм процессуального права, правильность применения им норм материального права и соответствие выводов суда обстоятельствам дела, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции отмене не подлежит по следующим основаниям.

Нормами статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно нормам статьи 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Оспариваемым постановлением Управления было установлено, что нарушение Фондом норм законодательства выразилось в размещении бюджетных средств в депозитных вкладах в банковских учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов.

Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ. Минэкономразвития осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, касающихся требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства при реализации федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п.п. 5.2.8.1 п.5.2 раздела 5 части II Положения о Минэкономразвития).

На основании указанных полномочий Минэкономразвития был издан приказ от 01 июля 2014 года N 411 "Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2014 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации" (далее - Приказ N 411). По своей сути данный приказ - это документ (акт), являющийся правовым основанием предоставления Фонду средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и определяющий цели и условия предоставления субсидии, который регламентирует и детализирует механизм деятельности Фонда, требования к Фонду, как Гарантийной организации, порядок использования денежных средств, предоставленных Фонду из бюджетов всех уровней и т.п.

Как указывалось выше, 30.07.2014 между Минэкономразвития России и Главным управлением экономического развития Севастополя было заключено Соглашение N 001-МБ-14 о предоставлении городу федерального значения Севастополь субсидии на реализацию мероприятия "Организация деятельности по созданию Фонда микрофинансирования субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе", во исполнение которого Департамент, являющийся единственным учредителем Фонда, предоставил Фонду субсидию.

Статьей 123.18 ГК РФ и статьей 7 ФЗ РФ "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ установлено, что имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители фонда не имеют имущественных прав в отношении созданного ими фонда и не отвечают по его обязательствам, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда.

Следовательно, средства субсидий, перечисленные на расчетные счета Фонда, а также проценты от их размещения на депозитах являются собственными средствами Фонда, имеющими целевое назначение.

Данная позиция изложена Минэкономразвития России (органом, непосредственно предоставившим средства субсидии) в письме от 23.09.2015 N Д05и-1220.

Доходы в виде процентов, полученные Фондом в результате размещения данных средств на депозитных счетах, также не являются бюджетными средствами, что соответствует позиции, изложенной в письмах Минэкономразвития РФ от 27.02.2015 N До5и-248, от 30.12.2015 N Д05и-1682, от 14.01.2016 N Д05и-7 и от 01.02.2016 N Д05и-88, в которых разъяснено, что средства федерального бюджета считаются освоенными после перечисления данных средств на расчетные счета микрофинансовых организаций, федеральные денежные средства, перечисленные субъектом РФ Фонду, являются целевой субсидией, которая, после поступления на расчетный счет Фонда признается собственными целевыми средствами Фонда. Расходование этих средств осуществляется в соответствии с нормативными и иными актами, регламентирующими их предоставление.

Согласно п. 4.7.14.1. Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.07.2014 N 411 предусмотрено ведение раздельного учета по денежным средствам, предоставленным за счет средств бюджетов всех уровней на осуществление основного вида деятельности, и размещение предоставленных за счет бюджетов всех уровней средств на отдельных счетах, в том числе банковских. Приказ не содержит запрет Фонду размещать денежные средства на депозитных счетах банков.

Более того, Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2016 года N 42 "О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 25 марта 2015 года N 167 "Об утверждении условий конкурсного отбора субъектов РФ, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянское (фермерские) хозяйства, и требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства" (п. 2.2.29) микрофинансовая организация имеет право размещать временно свободные денежные средства во вклады (депозиты) кредитных организаций по результатам открытого конкурсного отбора. Согласно п. 2.2.30, доход, получаемый от размещения средств микрофинансовой организации, направляется на пополнение собственного капитала, а также по решению высшего органа управления микрофинансовой организации на покрытие операционных расходов в случае недостаточности доходов от основной деятельности.

Таким образом, размещение Фондом денежных средств на депозитных счетах банков не является использованием денежных средств, а свидетельствует о принятии Фондом мер по сохранности денежных средств с целью бесперебойной работы Фонда.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

В оспариваемом постановлении Управлением не установлено, с какой именно целью Фондом были размещены 2000000,00 рублей на депозитных счетах различных банков, на что использовались проценты, полученные от размещения средств на депозитах, и в чем именно действия Фонда по размещению средств на депозитных счетах не соответствует целям Программы, для которых эти средства были Фондом получены.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что само по себе размещение Фондом бюджетных средств в банковских вкладах в кредитных учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов, установленное оспариваемым постановлением, не может быть квалифицировано в качестве нецелевого использования бюджетных средств и составлять объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного нормами статьи 15.14 КоАП РФ.

Аналогичная правовая позиция изложена при рассмотрении дела N А84-68/2016 (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19.10.2016).

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, судебная коллегия признала правомерным вывод суда первой инстанции о недоказанности факта нецелевого использования бюджетных средств.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия пришла к выводу, что в действиях Фонда отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.

Довод заявителей апелляционной жалобы, что денежные средства размещались Фондом в банковских учреждениях не для их освоения в соответствии с утвержденной программой, а с целью извлечения прибыли, то есть в собственных интересах, что является нецелевым использованием бюджетных средств, не принимается судебной коллегией по основаниям, изложенным выше. Кроме того, заявители апелляционных жалоб не имеют, суду не представили доказательства отказа в выдаче займа из средств фонда в проверяемый период по причине отсутствия свободных денежных средств.

Иные доводы, изложенные в апелляционных жалобах, отклоняются судебной коллегией, поскольку не подтверждены материалами дела и надлежащими доказательствами в понимании статьи 64 АПК РФ, сводятся к произвольному толкованию заявителями апелляционных жалоб норм законодательства и не опровергают законных и обоснованных выводов арбитражного суда первой инстанции.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права. Нарушение норм процессуального законодательства, влекущее безусловную отмену судебного акта, допущено не было.

Таким образом, обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, основания для его отмены отсутствуют, апелляционные жалобы Прокуратуры и Управления удовлетворению не подлежат.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 11 августа 2016 года по делу N А84-72/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы прокуратуры города Севастополя и Управления федерального казначейства по Республике Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.А. Рыбина

Судьи

Е.А. Баукина О.К. Елагина