Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2016 г. N 18АП-12794/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Челябинск

28 октября 2016 г.

Дело N А07-22295/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 октября 2016 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения Управление образования администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22 августа 2016 года по делу N А07-22295/2015 (судья Симахина И.В.).

Муниципальное казенное учреждение Управление образования администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан (далее - заявитель, МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - УФАС по РБ, антимонопольный орган), о признании недействительными решения от 10.09.2015 N ГЗ-491/2015 и предписания от 10.09.2015 по делу N ГЗ-491/2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Насырова Елена Валерьевна (далее - ИП Насырова Е.В.), индивидуальный предприниматель Фазлиева Гузель Валерьевна (далее - ИП Фазлиева Г.В.) муниципальное автономное учреждение "Центр детского и диетического питания" городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан (далее - МАУ "Центр детского диетического питания).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 22.08.2016 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. По мнению апеллянта, действиями заказчика при проведении торгов не нарушены положения части 2 статьи 53 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Для участия в конкурсе участник должен представить документы, подтверждающие наличие опыта исполнения контракта за три года до даты подачи заявки, и ранее исполненный контракт должен составлять не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключения которого проводится конкурс. Представленные ИП Фазлиевой Г.В. в составе заявки на участие в конкурсе документы наличие такого опыта не подтверждают, так как не доказывают исполнение контрактов до даты подачи заявки. Указывает на то, что цена контракта, заключенного с МБОУ СОШ N 12 была изменена, ИП Фазлиева Г.В. обращалась в суд с иском о взыскании задолженности по этому контракту, МБОУ СОШ N 12 обращалось к ИП Фазлиевой Г.В. с письмом о ненадлежащем качестве работ и о расторжении контракта. Кроме того, считает, что изменение цены контракта не допускается силу закона, так как цена является твердой. Также податель жалобы полагает неверным вывод суда о необходимости учета в рассматриваемой ситуации в целях подтверждения опыта выполнения работ участниками торгов только договоров на оказание услуг по организации питания, поскольку пунктом 6 Приложения N 2 к постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям" (далее - Постановление N 99) предусмотрена, в том числе, возможность подтверждения опыта доказательствами осуществления поставки пищевых продуктов. В этой связи считает, что оснований для отклонения заявок иных участников конкурса не имелось. Указывает на то, что суд необоснованно отклонил ссылку на договоры аренды помещений столовой и оборудования школы, наличие которых является обязательным для заключения договора по организации питания. Обращает внимание на то, что в оговоренный в этих договорах срок помещения ИП Фазлиевой Г.В. не возвращены и у нее по этим договорам имеется задолженность, что свидетельствует о ненадлежащем оказании ею услуг по организации питания. Помимо этого податель жалобы ссылается на вынесение оспоренных ненормативных актов антимонопольным органом с превышением полномочий, поскольку полномочиями по рассмотрению и оценке заявок на участие в конкурсе антимонопольный орган не наделен.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу ИП Фазлиева Г.В. просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Другими лицами, участвующими в деле, отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте закупок в сети Интернет МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ (уполномоченное учреждение) размещено извещение о проведении открытого конкурса с ограниченным участием N 0301300007015000046 на оказание услуг по организации питания обучающихся для нужд муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан на период 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018 учебных годов". Начальная (максимальная цена договоров установлена в размере 6 898 860,54 руб. (пункт 4 Информационной карты конкурсной документации). Пунктом 3.4 Раздела 3 конкурсной документации (дополнительные требования к участникам конкурса, установленные в соответствии с Постановлением N 99) предусмотрена необходимость наличия опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов за последние три года до даты подачи заявки на участие в конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора с бюджетным учреждением) составляет не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится конкурс. Перечень заказчиков определен в приложении N1 к конкурсной документации.

Для участия в конкурсе в установленный конкурсной документацией срок поступили заявки ИП Фазлиевой Г.В. и ИП Насыровой Е.В.

Согласно протоколу предквалификационного отбора от 02.09.2015 N ППО2, ИП Фазлиева Г.В. признана не соответствующей единым и дополнительным требованиям по основанию: участник представил копии ранее исполненных договоров и копии актов сдачи-приемки работ в количестве 8 штук, но подтверждение исполнения договоров отсутствует. Также была признана несоответствующей единым и дополнительным требованиям ИП Насырова Е.В. по следующим основаниям: часть договоров, представленных в качестве подтверждения опыта исполнения, являются на поставку продуктов питания, а предметом конкурса является оказание услуг по организации питания.

ИП Фазлиева Г.В. и ИП Насырова Е.В. обжаловали действия конкурсной комиссии по отклонению их заявок в УФАС по РБ.

По результатам рассмотрения жалоб, УФАС по РБ принято решение от 10.09.2015 N ГЗ-491/15, которым жалоба ИП Фазлиевой Г.В. признана обоснованной, в действиях конкурсной комиссии уполномоченного учреждения установлено нарушение части 2 статьи 53 Закона N 44-ФЗ и уполномоченному учреждению решено выдать предписание. Жалоба ИП Насыровой Е.В. признана необоснованной.

На основании решения от 10.09.2015 N ГЗ-491/15 УФАС по РБ заявителю выдано предписание от 10.09.2015 N ГЗ-491/15, которым предписано: 1) конкурсной комиссии уполномоченного учреждения в лице МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ отменить протокол предквалификационного отбора N ППО2 от 02.09.2015, составленный в ходе проведения конкурса с ограниченным участием N 0301300007015000046; 2) уполномоченному учреждению в лице МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в конкурсе с ограниченным участием, об отмене указанных протоколов; 3) конкурсной комиссии уполномоченного учреждения в лице МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ рассмотреть поданные заявки в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок с учетом решения от 10.09.2015 N ГЗ-491/15; 4) уполномоченному учреждению в лице МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ завершить процедуру размещения заказа в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок с учетом решения от 10.09.2015 N ГЗ-491/15.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов закону.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, и оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов.

В соответствии с этой нормой, по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания (часть 20). Решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке (часть 23).

С учетом указанных нормативных положений следует признать необоснованным довод подателя апелляционной жалобы о превышении антимонопольным органом предоставленных ему полномочий при принятии по результатам рассмотрения жалобы ИП Фазлиевой Г.В. оспоренного решения и предписания.

В силу положений пункта 1 статьи 525, пункта 1 статьи 527 Гражданского кодекса Российской Федерации поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Законом N 44-ФЗ урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ).

В силу части 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ к конкурентным способам определения поставщиков отнесены, в том числе, открытые конкурсы.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона N 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статьей 53 Закона N 44-ФЗ регламентирован порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. В соответствии с этой статьей, заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям этого Федерального закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации (часть 2).

Из содержания решения от 10.09.2015 N ГЗ-491/15 следует, что нарушающими требования части 2 статьи 53 Закона N 44-ФЗ действия конкурсной комиссии в лице МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ, выразившиеся в необоснованном признании заявки ИП Фазлиевой Г.В. на участие в конкурсе не соответствующей требованиям конкурсной документацию.

В соответствии с части 1 статьи 51 Закона N 44-ФЗ, заявки на участие в открытом конкурсе представляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса.

В силу части 2 статьи 51 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе документы, подтверждающие соответствие участника конкурса требованиям, установленным заказчиком в конкурсной документации.

Постановлением N 99 установлены дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также определены документы, подтверждающие соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям.

В соответствии с пунктом 6 приложения N 2 к Постановлению N 99, к случаям отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, отнесено оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 500000 руб. Также установлены дополнительные требования к участникам такой закупки, включая наличие опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов за последние три года до начала подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора с бюджетным учреждением) составляет не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, договора (цены лота), на право заключить который проводится конкурс.

Аналогичные положения содержатся в пункте 3.4 Раздела 3 конкурсной документации (дополнительные требования к участникам конкурса, установленные в соответствии с Постановлением N 99).

К документам, подтверждающим соответствие участников конкурса дополнительным требованиям отнесены копия (копии) ранее исполненного (исполненных) контракта (контрактов), договора (договоров) и документа (документов) о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги (пункт 6 Приложение N 2 к Постановлению N 99).

Материалами дела подтверждено, что с заявкой ИП Фазлиевой Г.В. на участие в конкурсе с ограниченным участием представлены все указанные документы: копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/7 на сумму 12 805 695 руб. и двух актов сдачи-приемки работ к нему на сумму 10779672,04 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/А на сумму 5 815 326 руб. и двух актов сдачи-приемки работ к нему на сумму 4 665 891,4 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/10 на сумму 14 539 811 руб. и двух актов сдачи-приемки выполненных работ к нему на сумму 14 168 768,18 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/11 на сумму 14 287 119,5 руб. и двух актов сдачи-приемки работ к нему на сумму 14 138 623,95 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/12 на сумму 13 726 237 руб. и двух актов сдачи-приемки работ к нему на сумму 14 149 555,11 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/15 на сумму 5 298 767,7 руб. и двух актов сдачи-приемки работ к нему на сумму 5 279 633,18 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/Г на сумму 8 131 314 руб. и двух актов сдачи-приемки выполненных работ к нему на сумму 8 346 824,82 руб.; копии договора на организацию питания от 14.08.2013 N 1/8 и двух актов сдачи-приемки выполненных работ к нему на сумму 6 507 770,32 руб.

То есть наличие соответствующего опыта работы ИП Фазлиевой Г.В. подтверждено надлежащими документами.

Тем не менее, заявка этого участника закупки конкурсной комиссией отклонена со ссылкой на отсутствие подтверждения исполнения представленных договоров. При этом в протоколе от 02.09.2015 N ППО2 не содержатся сведения о причинах непринятия представленных участником документов и о нарушенных участником положений нормативной и конкурсной документаций.

При рассмотрении настоящего дела в суде МКУ Управление образования администрации ГО г. Нефтекамск РБ ссылается на невозможность признания представленных с заявкой ИП Фазлиевой Г.В. документов надлежащим подтверждением наличия у нее соответствующего опыта ввиду расхождения сумм стоимости работ, установленных в представленных контрактах, и отраженных в представленных актах сдачи-приемки работ.

Между тем, такое расхождение цены обусловлено изменением потребностей заказчика ввиду изменения количества обучающихся в образовательных учреждениях, а потому это обстоятельство не опровергает фактическое оказание услуг по представленным ИП Фазлиевой Г.В. контрактам. Сведения о расторжении этих контрактов, равно как и надлежащие доказательства некачественности оказанных ИП Фазлиевой Г.В. по этим контрактам услуг в материалах дела отсутствуют. Более того, вопрос о качестве оказанных ИП Фазлиевой Г.В. услуг по ранее исполненным контрактам не мог быть разрешен конкурсной комиссией ввиду отсутствия у этого органа соответствующих полномочий, и результаты такого разрешения не могли служить основанием для отклонения заявки участника закупки.

Содержащаяся в апелляционной жалобе ссылка на наличие попытки МОБУ СОШ N 12 расторгнуть заключенный с ИП Фазлиевой Г.В. договор от 14.08.2013 N 1/12, а также на нарушение ИП Фазлиевой Г.В. условий договоров аренды муниципального имущества, заключенных в целях исполнения контрактов от 14.08.2013, не могут быть приняты судом во внимание, как не относящиеся к предмету спора (указанные обстоятельства не были и не могли быть предметом оценки конкурсной комиссии при разрешении вопроса о допуске заявки ИП Фазлиевой Г.В. к участию в конкурсе).

Таким образом, является законным и обоснованным вывод антимонопольного органа о незаконности отклонения конкурсной комиссией заявки ИП Фазлиевой Г.В. на участие в конкурсе.

Также из материалов дела следует и участвующими в деле лицами не оспаривается, что в целях подтверждения соответствия дополнительному требованию о наличии опыта для участия в конкурсе ИП Насыровой Е.В. в составе своей заявки представила, в том числе, копии договоров на поставку продуктов питания.

Вместе с тем, антимонопольным органом верно отмечено, что предметом конкурса в настоящем случае явилось оказание услуг по организации питания, соответственно наличие опыта должно быть подтверждено договорами на оказание таких услуг.

Приведенный в апелляционной жалобе довод о возможности подтверждения опыта в рассматриваемой ситуации договорами на поставку продуктов питания ввиду указания на такой вид договоров в пункте 6 Приложения N 2 Постановления N 99, представляется основанным на ошибочном толковании закона. Буквальное толкование указанных нормативных положений позволяет прийти к выводу о том, что приведенные в них виды договоров (контрактов), отнесенных к документам, подтверждающим наличие опыта (договоры на оказание услуг общественного питания и договоры поставки пищевых продуктов), касаются соответствующих видов договоров (контрактов), право заключения которых является предметом конкурса. Поскольку в настоящем случае предметом конкурса является заключение договоров на оказание услуг общественного питания, отсутствуют основания для признания надлежащим подтверждением соответствующего опыта доказательств исполнения договоров поставки пищевых продуктов.

Учитывая вышеизложенное, решение УФАС по РБ от 10.09.2015 N ГЗ-491/15 является законным и обоснованным. Также соответствует закону выданное на основании такого решения предписание антимонопольного органа, отвечающее критериям конкретности и исполнимости.

Соответствие оспоренных ненормативных правовых актов закону исключает возможность удовлетворения заявленных требований о признании таких актов недействительными.

С учетом изложенного, в удовлетворении заявленных требований судом первой инстанции отказано правомерно.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22 августа 2016 года по делу N А07-22295/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения Управление образования администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина