Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2016 г. N 02АП-7543/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Киров

03 ноября 2016 г.

Дело N А17-6718/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 ноября 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Кононова П.И., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Суслова П.Г., действующего на основании доверенности от 12.01.2016,

представителей ответчика - Гришиной О.М., действующей на основании доверенности от 21.09.2016; Вороновой Г.П., действующей на основании доверенности от 21.09.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного финансового контроля Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.06.2016 по делу N А17-6718/2015, принятое судом в составе судьи Голикова С.Н.,

по заявлению Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (ОГРН 1023700561829; ИНН 3728012825)

к Службе государственного финансового контроля Ивановской области (ОГРН 1133702032540; ИНН 3702717764)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (далее - Департамент, заявитель) обратился в арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным представления от 30.04.2015 N 01-18-8, вынесенного Службой государственного финансового контроля Ивановской области (далее - Служба, ответчик, орган финансово-бюджетного надзора).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 23.06.2016 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое представление признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Служба обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик считает, что указанный судебный акт принят без учета всех обстоятельств дела, выводы суда не соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, что повлекло несоответствие выводов, содержащихся в судебном акте, действующему бюджетному законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, имеющимся в деле доказательствам, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы не соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права, представленным сторонами доказательствам и доводам участников спора не дана надлежащая правовая оценка; судом нарушены нормы процессуального права при рассмотрении дела, поскольку заявление о признании ненормативного правового акта недействительным было подано в суд Департаментом с пропуском процессуального срока для обращения в суд с заявлением, в отсутствие письменного ходатайства о его восстановлении и документального подтверждения пропуска срока по уважительной причине.

Апеллянт отмечает, что в оспариваемом представлении Служба вменяет Департаменту нарушение только статей 154, 158, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), нарушение иных статей БК РФ, указанных в судебном акте, оспариваемое представление не содержит.

Ответчик также указывает, что постановлением Правительства Ивановской области от 02.08.2010 N 272-п утвержден Порядок ремонта и содержания автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Ивановской области, пунктом 2 которого предусмотрено, что ремонт и содержание автомобильных дорог включают в себя, в том числе, оценку их технического состояния в порядке, установленном на федеральном уровне - приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27.08.2009 N 150 "О порядке проведения оценки технического состояния автомобильных дорог", данная оценка в соответствии с пунктом 4 вышеуказанного приказа должна проводиться не реже 1 раза в год. Таким образом, по мнению Службы, Департамент, заключив госконтракты в 2014 году сроком на 2 года, определил затраты на содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ивановской области на второй год реализации госконтракта без проведения оценки технического состояния автодорог, без определения необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автодорог регионального или межмуниципального значения в соответствие с требованиями технических регламентов, не принял необходимые меры, как бюджетополучатель, по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ивановской области.

Кроме того, в ходе проведения контрольного мероприятия, Службой установлено, что акты выполненных работ, принятые Департаментом к бюджетному учету, не отражают фактически произведенных расходов по количеству дней образования зимней скользкости, периодичности проведения видов работ по зимнему содержанию дорог в части осуществления расчистки автомобильных дорог и обочин от снега на общую сумму 70 759,3 рублей, что не свидетельствует о надлежащем исполнении Департаментом требований действующего законодательства. Тогда как в соответствии с пунктами 43, 45, 46, 50, 51 приложения N 2 к постановлению Правительства Ивановской области от 17.12.2008 N 342-п "О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ивановской области и правилах расчета размера ассигнований областного бюджета на указанные цели", затраты на зимнее содержание дорог планируются с учетом количества дней образования зимней скользкости.

Подробно позиция заявителя изложена в апелляционной жалобе.

Департамент представил письменный отзыв на жалобу, в котором опровергает заявленные в ней доводы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство по делу откладывалось до 15 часов 00 минут 01.11.2016.

В соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью дальнейшего участия судей Ившиной Г.Г. и Буториной Г.Г. в рассмотрении дела N А17-6718/2016 произведена замена их на судей Кононова П.И. и Черных Л.И. (распоряжение от 01.11.2016 N 714-р).

В судебном заседании представители сторон поддержали позиции по делу.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, с 26.02.2015 по 14.04.2015 в отношении Департамента Службой проведена проверка правомерности, эффективности и целевого использования средств на реализацию мероприятий подпрограммы "Содержание автомобильных дорог общего пользования Ивановской области регионального и межмуниципального значения".

По результатам проверки ответчиком установлено нарушение Департаментом бюджетного законодательства на общую сумму 70 759, 3 тысяч рублей, а именно в нарушение статей 154, 158, 162 БК РФ, постановления Правительства Ивановской области от 17.12.2008 N 342-п "О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ивановской области и правилах расчета размера ассигнований областного бюджета на указанные цели" (далее - Постановление N342-п) Департаментом заключены в 2014 году государственные контракты без определения стоимости сметной документации по годам исполнения государственных контрактов в разрезе количества циклов, периодичности проведения видов работ, а также без соблюдения требований, которым установлена периодичность проведения видов работ по содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Ивановской области в расчете на год. Кроме того, орган финансово-бюджетного надзора пришел к выводу о необеспечении заявителем в 2014 году результативности использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными Департаменту бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств при формировании полной, обоснованной и достоверной информации о принятых обязательствах, содержании государственного имущества.

Результаты проверки оформлены актом от 14.04.2015.

30.04.2015 в адрес Департамента Службой направлено представление N 01-18-8 с требованиями о принятии мер по устранению выявленных в ходе проверки нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Не согласившись с данным представлением, Департамент обратился в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел у выводу о том, что в 2014 году при реализации мероприятий подпрограммы "Содержание автомобильных дорог общего пользования Ивановской области регионального и межмуниципального значения" нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения на общую сумму 70 759,3 тысяч рублей Департаментом допущено не было, в связи с чем удовлетворил требования заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Пунктом 4 статьи 154 БК РФ установлено, что органы исполнительной власти, являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Из материалов дела следует, что пунктом 1 оспариваемого представления Департаменту вменяется нарушение статей 154, 158, 162 БК РФ и Постановления N 342-п, при этом как обоснованно указал суд первой инстанции ни в тексте акта проверки, ни в пункте 1 представления не конкретизировано вменяемое Департаменту нарушение, указание на общие нормы не позволят суду сделать вывод о конкретном факте вменяемого нарушения бюджетного законодательства. Кроме того, на основании Постановления N 342-п рассчитываются нормативы финансовых затрат (размер ассигнований областного бюджета) на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области, и применяются данные нормативы для определения размера ассигнований из областного бюджета, а не для расчета фактических затрат или объёмов работ по конкретным государственным контрактам (пункт 1 приложения 1 Постановления N 342-п); в пунктах 50 и 51 Приложения N3 к названному Постановлению указано на периодичность проведения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ивановской области связанных с очисткой от снега дороги и обочин в зависимости от количества дней образования зимней скользкости.

Пунктом 1 представления Службы также вменяется в вину Департаменту заключение государственных контрактов без определения стоимости сметной документации по годам исполнения государственных контрактов в разрезе количества циклов, периодичности проведения видов работ со ссылкой на Постановление N 342-п.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что названные контракты заключены Департаментом на основании сметной документации к государственным контрактам на содержание автомобильных дорог, которая разработана ООО "Ивановодорпроект" на основании соответствующих договоров; сметы на содержание дорог разработаны ООО "Ивановодорпроект", согласно требованиям МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" с применением расценок "ГЭСНс-2001 Государственные элементные сметные нормы на работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования и мостовых сооружений на них. ГЭСНс 81- 06-2001. Сборник N 1" (рекомендованы к применению Письмом Госстроя от 05.05.2008 N ВБ- 1956/02), в сметной документации стоимость работ определена с учетом утвержденной расценки для каждого вида работ и его объема.

Кроме того, при составлении сметной документации и заключении государственного контракта на содержание автомобильных дорог в целях надлежащего обеспечения содержания дорог в зимний период годовой период принят с 1 июля по 31 июня следующего года. Общая стоимость работ с разбивкой по календарным годам и полугодиям указана в приложении к государственному контракту "Протокол согласования контрактной цены" (государственный контракт N 2013.85083/128 от 11.06.2013 - т.2, л.д.10), аналогичные приложения имеются и к остальным контрактам, приобщенным материалам дела.

В апелляционной жалобе Служба также ссылается на пункт 3 постановления Правительства Ивановской области от 02.08.2010 N 272-п "Об утверждении Порядка ремонта и содержания автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Ивановской области", согласно которому по результатам оценки технического состояния автомобильных дорог и в соответствии с проектами организации дорожного движения, а также с учетом анализа аварийности Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области формирует и утверждает планы разработки проектов и сметных расчетов.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что привлечение заявителем сторонней организации (ООО "Ивановодорпроект") для составления сметной документации к государственным контрактам вопреки доводам апелляционной жалобы не может свидетельствовать о совершении заявителем нарушений вменяемых пунктом 1 представления и названного постановления.

Пунктом 2 оспариваемого представления Департаменту вменяется нарушение статей 154, 158, 162 БК РФ, статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 4, 7 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, не обеспечение в 2014 году результативности использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными Департаменту бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств при формировании полной, обоснованной и достоверной информации о принятых обязательствах, содержании государственного имущества. Акты выполненных работ, принятые Департаментом к бюджетному учету, не отражают фактически произведенных расходов по количеству дней образования зимней скользкости, периодичности проведения видов работ по зимнему содержанию дорог в части осуществления расчистки автомобильных дорог и обочин от снега на общую сумму 70 759,3 тысяч рублей.

При этом названные нормы не регламентируют сферу нарушений, вменяемых Департаменту, а именно то, что акты выполненных работ не отражают фактически произведённые расходы по количеству дней образования зимней скользкости, периодичности проведения видов работ по зимнему содержания дорог в части осуществления расчистки автодорог и обочин.

Судом первой инстанции установлено и не опровергнуто Службой, что все акты выполненных работ, принятые Департаментом к бюджетному учету, составлены по унифицированной форме N КС-2, утвержденной постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 N100, полностью соответствуют требованиям статьи 9 от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" и пунктам 4 и 7 Инструкции по применению единого плана счетов, а именно: в актах выполненных работ содержатся факты хозяйственной жизни в виде перечисленных наименований видов работ; указана величина натурального и денежного измерения факта хозяйственной жизни с указанием единиц измерения в виде физической величины объема выполненных работ, единицы измерения физической величины и стоимости работ определенной согласно ГЭСНс; соблюдены обязательные реквизиты первичных учетных документов.

Соответствующие доводы апеллянта отклоняются коллегией, поскольку отсутствие в актах фактических показателей по количеству дней образования зимней скользкости по зимнему содержанию дорог не свидетельствует о не полной и не подтвержденной информации, а также оплате невыполненных работ, а значит и о нарушении бюджетного законодательства.

Учитывая изложенное, судом первой инстанции в данном деле правомерно установлена указанная в статья 198, 201 АПК РФ совокупность оснований для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

В настоящем деле рассмотрение Арбитражным судом Ивановской области заявленных требований фактически свидетельствует о рассмотрении спора по существу и тем самым о восстановлении срока на обжалование представления, в связи с чем доводы ответчика в указанной части подлежат отклонению. Восстановление процессуального срока является правом суда.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах представление Службы обоснованно признано судом недействительным.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ивановской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Служба освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.06.2016 по делу N А17-6718/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Службы государственного финансового контроля Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

П.И. Кононов Л.И. Черных