Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2016 г. N 17АП-13970/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

07 ноября 2016 г.

Дело N А50-28990/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 ноября 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Муравьевой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Уточкиной О.И.,

при участии:

от заявителя общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь": Разгуляева Ю.Б., паспорт, доверенность от 06.09.2016;

от заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю: Союстова А.А. паспорт, доверенность от 09.06.2016;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь"

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 03 августа 2016 года по делу N А50-28990/2015,

принятое судьей Трефиловой Е.М.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь" (ОГРН 1035900103997, ИНН 5902201970)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

по Пермскому краю (ОГРН 1075904001271, ИНН 5904157090)

о признании недействительным предписания,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания от 04.09.2015 N 07-04/05-75, вынесенного государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Пермскому краю Управления Росприроднадзора по Пермскому краю в отношении ООО "Лукойл-Пермь".

Решением Арбитражного суда Пермского края от 03.08.2016 (резолютивная часть решения объявлена 01.08.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, ООО "Лукойл-Пермь" обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, ссылаясь на неполное исследование доказательств по делу, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе общество приводит доводы о том, что в решении суда не изложены конкретные нарушения, для устранения которых выдано предписание; полагает, что предписание выдано должностным лицом Управления Росприроднадзора с превышением предоставленных полномочий, поскольку загрязненные земли относятся к землям сельскохозяйственного пользования; полагает, что предписанием возложены на общество обязанности, не предусмотренные законом; предписание является неисполнимым.

Заинтересованное лицо в отзыве на жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители сторон в судебном заседании поддержали изложенные в жалобе и отзыве на жалобу доводы.

Ходатайство заинтересованного лица о приобщении к материалам дела в обоснование возражений на апелляционную жалобу акта проверки от 29.09.2016 N 280-ВВ-07, постановления Пермского краевого суда от 24.08.2016 апелляционным судом рассмотрено и удовлетворено на основании части 2 статьи 268 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа руководителя Департамента Росприроднадзора по Приволжскому Федеральному округу от

13.07.2015 в отношении общества "Лукойл-Пермь" проведена плановая выездная проверка, результаты которой отражены в акте проверки N 146-П от 04.09.2015 (т. 2 л.д. 8-73).

К проведению проверки в качестве экспертов привлечены специалисты филиала ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Приволжскому Федеральному округу". Специалистом филиала "ЦЛАТИ по Пермскому краю" ФБУ "ЦЛАТИ по ПФО" с участием представителя ООО "Лукойл-Пермь" 19.08.2015 произведен отбор проб почвы на месте ликвидации последствий отказа и аварийной ситуации на внутрипромысловом нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда" 11.08.2015, о чем составлен акт N 126П от 19.08.2015 (т. 2 л.д. 74).

Результаты количественного химического анализа (КХА) проб почвы по

определяемому показателю - нефтепродукты зафиксированы в протоколе N 97П от 26.08.2015, согласно которому содержание нефтепродуктов в пробе почвы в месте разлива нефтесодержащей жидкости на нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда" после ликвидации последствий аварийной ситуации составляет 260 мг/кг и 270 мг/кг на глубинах 0-5 см и 5-20 см соответственно (превышение фона в 2,6 и 1,9 раза).

04.09.2015 в целях устранения выявленного в ходе проверки нарушения

Управлением Росприроднадзора ООО "Лукойл-Пермь" выдано предписание N 07-04/05-75, которым обществу предписано в срок до 01.08.2016 провести рекультивацию загрязненного участка земли в месте разлива нефтесодержащей жидкости 11.08.2015 на нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда".

Полагая, что предписание не соответствует требованиям законодательства и возлагает на общество дополнительные обязанности, ООО "Лукойл-Пермь" обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании предписания недействительным.

Суд первой инстанции отказ в удовлетворении требований мотивировал выводами об отсутствии совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Суд апелляционной инстанции полагает выводы суда обоснованными, соответствующими требованиям законодательства и представленным в материалы дела доказательствам.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 7-ФЗ размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки содержатся в статье 46 Федерального закона N 7-ФЗ.

Согласно положениям ч. 1, 2, 3 ст. 46 Федерального закона N 7-ФЗ размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

В соответствии со ст.42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной

безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Из материалов дела следует, что нарушение приведенных выше требований закона послужило основанием для выдачи обществу оспариваемого предписания.

В силу ч. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель (пункт 4); по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот (пункт 6).

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 N 240 утверждены Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (далее - Правила N 240), которыми установлены требования к организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, направленных на снижение их негативного воздействия на жизнедеятельность населения и окружающую природную среду.

Согласно п. 8 Правил мероприятия по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов считаются завершенными после обязательного выполнения этапов (перечень и последовательность работ), определенных настоящим пунктом Правил.

Указанные работы могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, при котором допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий.

Согласно ч. 3 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) требования к рекультивации земель и земельных участков устанавливаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Вопросы, связанные с рекультивацией земель, регламентированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (далее - Постановление N 140).

Согласно п. 1 Постановления N 140 рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Во исполнение Постановлением Правительства РФ N 149 разработаны и утверждены Приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995 Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (далее - Основные положения), которые определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами, в том числе иностранными юридическими и физическими лицами.

В пункте 3 Основных положений указано, что рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Согласно пункту 4 Основных положений рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический.

Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап).

Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

В силу пункта 5 Основных положений рекультивации подлежат земли, нарушенные при ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы.

Как установлено пунктами 29, 32 Основных положений, в целях оценки, предупреждения и своевременного устранения негативного влияния нарушенных и рекультивированных земель на состояние окружающей среды специально уполномоченными органами и заинтересованными организациями в пределах их компетенции осуществляется наблюдение (мониторинг) за экологической обстановкой в местах разработок месторождений полезных ископаемых, складирования и захоронения отходов, проведения других работ, связанных с нарушением почвенного покрова, а также на рекультивированных территориях и прилегающих к ним участках. За порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, невыполнение или некачественное выполнение обязательств по рекультивации нарушенных земель, несоблюдение установленных экологических и других стандартов, правил и норм при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова, юридические, должностные и физические лица несут административную и другую ответственность, установленную действующим законодательством.

В соответствии с п. 1.1 ч. 1 ГОСТ 17.5.3.04-83 (СТ СЭВ 5302-85) Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель, утвержденного и введенного в действие Постановлением Госстандарта СССР от 30.03.1983 N 1521, рекультивации подлежат нарушенные земли всех категорий, а также прилегающие земельные участки, полностью или частично утратившие продуктивность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель.

Оценив представленные в материалы доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, в том числе результаты химического анализа проб почвы, отраженные в протоколе N 97П от 26.08.2015, апелляционный суд полагает, что обществом недостаточно полно проведена рекультивация земель на месте ликвидации последствий отказа и аварийной ситуации на внутрипромысловом нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда".

Таким образом, факт нарушения ООО "Лукойл-Пермь" ст. 13, 42 Земельного кодекса РФ, п. 4, 7, 8 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 N 240, п. 3, 4, 5 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, п. 1.1 ч. 1 ГОСТ 17.5.3.04-83 подтвержден материалами дела.

Из акта отбора проб следует, что производилось взятие фоновой и контрольной пробы на земельном участке на месте ликвидации последствий отказа и аварийной ситуации на внутрипромысловом нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда", после рекультивации земель.

Отбор проб производился в соответствии с ГОСТ 17.4.3.01-83, ГОСТ 17.4.4.02-84, регламентирующими процедуру отбора проб.

Специалисты (эксперты) исследовали почву на определенные показатели как фоновой, так и контрольной пробы, а затем произвели сравнительный анализ на предмет количественного показателя превышения фона. По точкам отбора проб установлено превышение фона.

По результатам химического анализа почвы было установлено, что содержание нефтепродуктов в пробе почвы в месте разлива нефтесодержащей жидкости на нефтепроводе ДНС-0222-УППН "Куеда" после ликвидации последствий аварийной ситуации составляло 260 мг/кг и 270 мг/кг на глубинах 0-5 см и 5-20 см соответственно (превышение фона в 2,6 и 1,9 раза).

При этом суд апелляционной инстанции полагает, что коэффициент превышения фона определен с учетом как минимальных, так и максимальных значений погрешности измерений (фоновая: 406 минимум - 754 максимум), (контрольная 553 минимум - 1027 максимум), коэффициент превышения 1,4 (405:553, 754:1027).

Суд апелляционной инстанции учитывает, что обществом проведен технический этап рекультивации земель, произведено определение стоимости и оплата биологической рекультивации земель. Однако, как установлено при натурном обследовании земельных участков, в месте разлива нефтесодержащей жидкости после проведенных работ по планировке нарушенных земель содержание нефтепродуктов превышает фоновые значения.

Доводы заявителя о том, что Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, не применима к спорным отношениям, являются несостоятельными.

Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная Приказом Минприроды РФ N 238 08.07.2010 (зарегистрирована в Минюсте России 07.09.2010 N18364), предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Согласно указанной Методике исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв (для конкретного загрязняющего вещества) в качестве значения Хн применяется значение концентрации этого загрязняющего вещества на определенной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного вида нарушения (фоновое значение).

Для территории Пермского края норматив предельно-допустимой концентрации (ПДК) нефти и нефтепродуктов в почве не определен, в связи с чем Департаментом обоснованно применена приведенная Методика.

Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденные Роскомземом 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, Минприроды России 15.02.1995, в установленном порядке опубликованы не были, соответственно не могут служить основанием для регулирования спорных правоотношений.

Суд апелляционной инстанции не усматривает нарушений требований Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной Приказом Минприроды N 238 от 08.07.2010, при ее применении в ходе проверки общества на предмет соблюдения требований законодательства в области использования и охраны земель.

Отклоняя доводы общества о неисполнимости предписания, апелляционный суд отмечает, что предписание направлено на устранение нарушений, факт которых подтвержден материалами дела, выдано именно тому лицу, которое обязано устранить выявленные нарушения; содержит указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены; предписанием предусмотрен конкретный и реальный для исполнения срок; исполнение предписания не поставлено в зависимость от воли третьих лиц или от событий, которые могут наступить.

Необходимо отметить, что в настоящее время оспариваемое предписание обществом исполнено, что подтверждается представленным в заседание апелляционного суда актом проверки от 29.09.2016 N 280-ВВ-07.

В апелляционной жалобе общество приводит довод об отсутствии у должностного лица Управления Росприроднадзора полномочий по выдаче предписания, поскольку загрязненный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Апелляционный суд отклоняет данный довод, поскольку Федеральный закон N 101-ФЗ не распространяется на земли сельскохозяйственного назначения в силу п. 23 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и поскольку спорный земельный участок, подвергшийся загрязнению, занят сооружением.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований о признании предписания недействительным, АПК РФ, изложив мотивы принятого решения в судебном акте.

Новых доводов и доказательств, не известных суду первой инстанции и способных повлиять на оценку имеющихся доказательств, податель апелляционной жалобы в суд апелляционной инстанции не представил.

В отсутствие оснований, предусмотренных в ст. 270 АПК РФ, решение суда следует оставить без изменения и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 03 августа 2016 года по делу N А50-28990/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х.Риб

Судьи

Е.Ю.Муравьева Л.Ю.Щеклеина