Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2016 г. N 18АП-12550/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 27 февраля 2017 г. N Ф09-12177/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

07 ноября 2016 г.

Дело N А76-27176/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 ноября 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 ноября 2016 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Костина В.Ю., Арямова А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Снежинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05 июля 2016 года по делу N А76-27176/2015 (судья Белякович Е.В.).

В заседании приняли участие представители:

администрации города Снежинска - Воронов А.А. (доверенность от 10.12.2015 N 03-07/66),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Пазуха З.В. (доверенность от 12.01.2016 N 4).

Администрация города Снежинска (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 01.09.2015 по делу N 13-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС России по Челябинской области, антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Яскин Дмитрий Александрович (далее - ИП Яскин Д.А.); индивидуальный предприниматель Спичев Дмитрий Васильевич (далее - ИП Спичев Д.В.); муниципальное бюджетное учреждение "Ритуал-Сервис" (далее - МБУ "Ритуал-Сервис", учреждение), отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытому административно-территориальному образованию город Снежинск Челябинской области (далее - ОМВД России по ЗАТО г. Снежинск), федеральное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Центральная медико-санитарная часть N 15 Федерального медико-биологического агентства" (далее - ФГБУЗ ЦМСЧ N 15 ФМБА), следственный отдел по городу Касли следственного управления Следственного комитета Российской Федерации.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 05.07.2016 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

В апелляционной жалобе администрация просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в полном объеме удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения допущено неправильное применение норм материального права, а, выводы арбитражного суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, не соответствуют фактическим обстоятельствам. В частности администрация ссылается на то, что существование специализированной службы по вопросам похоронного дела в организационно-правовой форме бюджетного учреждения не создает препятствий для осуществления аналогичной деятельности на соответствующем товарном рынке, иным лицам, а, прекращение на основании решения арбитражного суда первой инстанции оказания всего комплекса похоронных услуг МБУ "Ритуал-Сервис", приведет к фактическому доминирующему положению на данном рынке, ИП Яскина Д.А. Арбитражный суд первой инстанции необоснованно сузил полномочия администрации, поддержав выводы антимонопольного органа о том, что органы местного самоуправления могут лишь учреждать специализированные службы и только для предоставления гарантированного перечня похоронных услуг; однако это противоречит Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ). Доказательством отнесения всех видов работ по содержанию кладбищ и оказанию ритуальных услуг является их отнесение к базовому перечню услуг и работ в сфере ЖКХ, утвержденному заместителем министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства 20.11.2015 с соответствующим реестровым номером (28019100100000001006100), отраженном на едином государственном портале государственных и муниципальных услуг (bus.gov.ru). МБУ "Ритуал-Сервис" учреждено администрацией Снежинского городского округа в целях осуществления полномочий местного самоуправления по решению вопроса местного значения в сфере похоронного дела, что соответствует ч. 4 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) за счет бюджетных ассигнований, реализуя функцию, установленную законом, - в связи с чем, выполняемые учреждением работы (услуги) на основе выданного учредителем муниципального задания, обеспеченные средствами местного бюджета, не являются и не могут являться товаром, а комплекс этих отношений не может образовывать и не образует товарный рынок в том значении и смысле, в котором он определяется в категориях Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Помимо данного, относительно обращения ИП Яскина Д.А., податель апелляционной жалобы ссылается на то, что арбитражным судом первой инстанции в данном случае не учтена правовая позиция, изложенная в п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". Также администрация указывает на то, что в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ, в устав МБУ "Ритуал-Сервис" введена функция по содержанию кладбищ. Для осуществления этой функции за учреждением закреплены земельные участки, на которых расположены городские общественные кладбища, обустроенные за счет бюджетных средств, при этом право постоянного бессрочного пользования этими земельными участками зарегистрировано Снежинским отделом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области, в связи с чем, ни решение арбитражного суда, ни предписание антимонопольного органа не могут являться основанием для прекращения зарегистрированного права на указанные земельные участки, поэтому оно будет являться неисполнимым. Также по мнению подателя апелляционной жалобы, являются ошибочными выводы арбитражного суда первой инстанции о том, что организация похоронного дела может быть основана исключительно на нормах Закона о размещении заказов, - так как данный вывод противоречит ч. 4 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ. Возложение на специализированную службу муниципальным нормативным правовым актом полномочий по учетным (регистрационным) процедурам, опосредующим и сопровождающим комплекс работ (услуг) как по захоронению умерших, так и по содержанию мест захоронений в точности соответствует требований раздела 3 Руководящего документа - рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ МКД 11-01.2002, утвержденного протоколом Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1.

Антимонопольным органом отзыв на апелляционную жалобу не представлен. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель УФАС России по Челябинской области пояснил, что решение арбитражного суда первой инстанции является законным и отмене не подлежит.

Иные участники процесса, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, отзывы на апелляционную жалобу не представили и уполномоченных представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание представителей иных участников процесса.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия в данном случае, совокупности условий, предусмотренных ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными. соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не находит.

Как следует из имеющихся в деле доказательств в Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области поступило заявления Яскина Д.А. о неправомерных действиях администрации, выразившихся в утверждении специализированной службе по вопросам похоронного дела - муниципальному бюджетному учреждению "Ритуал-Сервис", муниципального задания на оказание услуг, не входящих в гарантированный перечень услуг по погребению, что предоставляет данному хозяйствующему субъекту необоснованные преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке ритуальных услуг, а также в наделении учреждения положениями его устава функциями органа местного самоуправления.

По результатам рассмотрения возбужденного антимонопольным органом дела N 13-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства, УФАС России по Челябинской области 01.09.2015 вынесено решение, которым:

1. Признаны нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия администрации по наделению хозяйствующего субъекта - учреждения функциями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в части организации похоронного дела и ведения общественными кладбищами путем утверждения подпунктов 1, 14 пункта 2.4. раздела 2 Технического задания к муниципальному заданию 2014, подпунктов 1, 14 пункта 1.2.4 раздела 1.2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (Приложение 1), подпункта 6 пункта 3.1 устава учреждения, включения в пункт 2.3 устава учреждения положений о выполнении учреждением функций по оформлению документов, связанных с погребением, проведению землеустроительных работ, связанных с ритуальными услугами, и принятия постановлений администрации от 19.12.2014 N 1893, от 12.02.2015 N 161;

2. Признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 указанной нормы действия администрации по утверждению пункта 2.2 муниципального задания 2014, разделов 2, 3, 4 технического задания к муниципальному заданию 2014, за исключением подпунктов 1, 14 пункта 2.4 раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2014, разделов I, II, III муниципального задания 2015, пункта 1.2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 1), за исключением подпунктов 1, 14 пункта 1.2.4 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 1), разделов 2, 3 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложения NN 4, 7), что привело к созданию необоснованных преимуществ определенному хозяйствующему субъекту (учреждению), в том числе путем предоставления возможности получения информации в приоритетном порядке, препятствий иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке предоставления ритуальных услуг, в том числе при размещении муниципального заказа;

3. Решено выдать Администрации города Снежинска Челябинской области предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, изменении и отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, согласно приведенному в решении антимонопольного органа перечню, воспроизведенному в последующем в вынесенном УФАС России по Челябинской области предписании.

Антимонопольным органом 01.09.2015 администрации выдано предписание по делу N 13-07/15 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, изменении и отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, которым заявителю предписано в срок до 06.11.2015 прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем изменения и отмены актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а именно путем:

- отмены постановлений администрации от 19.12.2014 N 1893, от 12.02.2015 N 161 и принятия мер по возврату в муниципальную казну из постоянного (бессрочного) пользования учреждением земельных участков, занятых муниципальными кладбищами;

- внесения изменений в устав учреждения, исключающих положения, наделяющие учреждение функциями органа местного самоуправления, в том числе подпункта 6 пункта 3.1 устава учреждения, пункта 2.3 устава учреждения в части наделения учреждения функциями по оформлению документов, связанных с погребением, проведению землеустроительных работ, связанных с ритуальными услугами (п. 1).

Также администрации предписано (п. 2) совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: не включать в муниципальные задания учреждения условия о выполнении им работ (оказании услуг), которые необходимы для удовлетворения муниципальных нужд, а также положения, предусматривающие наделение учреждения функциями органа местного самоуправления.

Из содержания частей 1 и 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"следует, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Частями 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ предусмотрено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Постановлением администрации от 27.12.2011 N 1807 утвержден устав МБУ "Ритуал-Сервис".

В соответствии с пунктом 2.3 устава МБУ "Ритуал-Сервис", для достижения цели деятельности учреждение осуществляет, в том числе, оформление документов, связанных с погребением (удостоверение о захоронении, справка о месте захоронения), землеустроительные работы, связанные с ритуальными услугами.

Подпунктом 6 пункта 3.1 устава учреждение наделено правом разрабатывать проекты муниципальных правовых актов.

Муниципальное задание учреждения на очередной финансовый 2014 год и плановый период 2015-2016 годов (далее - муниципальное задание 2014) утверждено распоряжением администрации от 26.12.2013 N 535-р "Об утверждении муниципального задания на очередной финансовый 2014 год и плановый период 2015-2016 гг. муниципальному бюджетному учреждению "Ритуал-Сервис".

Муниципальное задание учреждения на очередной финансовый 2015 год и плановый период 2016-2017 годов (далее - муниципальное задание 2015) утверждено распоряжением администрации от 29.12.2014 N 391-р "Об утверждении муниципального задания на очередной финансовый 2015 год и плановый период 2016-2017 гг. муниципальному бюджетному учреждению "Ритуал-Сервис".

Согласно муниципальным заданиям 2014, 2015 учреждению необходимо предоставлять, в том числе, муниципальные услуги (работы) по содержанию кладбищ.

Подпунктами 1, 14 пункта 2.4 радела 2 технического задания к муниципальному заданию 2014 установлено, что содержание кладбищ и территории зала траурных обрядов включает в себя, в том числе: регистрацию каждого захоронения администрацией кладбища в книге установленной формы, с указанием номера участка захоронения и могилы; работу по выявлению бесхозных могил.

Аналогичные положения содержат подпункты 1, 14 пункта 1.2.4. раздела 1.2. Технического задания к муниципальному заданию 2015 (Приложение 1).

Администрацией 19.12.2014 издано постановление N 1893, в соответствии с которым учреждению в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок с кадастровым номером 74:40:0102009:3 с разрешенным использованием - эксплуатация и обслуживание кладбища и зданий.

Право постоянного (бессрочного) пользования на указанный земельный участок зарегистрировано за учреждением 10.03.2015 (свидетельство о государственной регистрации права от 10.03.2015 серии 74 АЕ N 275980).

Администрацией 12.02.2015 издано постановление N 161, в соответствии с которым учреждению в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок с кадастровым номером 74:40:0102009:8 с разрешенным использованием - для кладбища смешанного и традиционного захоронения.

Право постоянного (бессрочного) пользования на указанный земельный участок зарегистрировано за учреждением 10.03.2015 (свидетельство о государственной регистрации права от 10.03.2015 серии 74 АЕ N 275981).

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения прямо отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Согласно статье 2 Закона о местном самоуправлении решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления городских округов в целях решения вопросов местного значения наделены полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ ведение общественными кладбищами и определение порядка деятельности общественных кладбищ относится к компетенции органов местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ, включая передачу земельных территорий, занятых общественными кладбищами, в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, действующим законодательством не предусмотрена.

Пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ установлено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.10.2014 N 125-ФЗ, Закон об архивном деле), к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.

Частью 4 данной статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Законом о местном самоуправлении.

Согласно статье 3 Закона об архивном деле, архивным документом признается материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства.

Следовательно, оформление документов, связанных с погребением (удостоверений о захоронении, справок о месте захоронений), проведение землеустроительных работ, регистрация захоронений, выявление бесхозных могил не должно осуществляться хозяйствующим субъектом, поскольку в соответствии с действующим законодательством общественные кладбища, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, не могут быть предоставлены в ведение хозяйствующему субъекту.

Таким образом, деятельность в области архивного дела, в том числе по оформлению документов, связанных с погребением (удостоверений о захоронении, справок о месте захоронений) осуществляется органами местного самоуправления, и соответствующие функции органов местного самоуправления не могут быть переданы какому-либо хозяйствующему субъекту.

Анализ положений устава МУП "Ритуал-Сервис" и муниципальных заданий 2014, 2015 при этом свидетельствует о том, что учреждение наделено функциями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в части организации похоронного дела и ведения общественными кладбищами, в том числе по оформлению документов, связанных с погребением, проведению землеустроительных работ, связанных с ритуальными услугами.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет совмещения функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В этой связи, наделение администрацией хозяйствующего субъекта - МУП "Ритуал-Сервис" функциями органа местного самоуправления, противоречит норме, закрепленной в ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ, стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела за счет средств соответствующих бюджетов, фондов.

Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, независимо от ее организационно-правовой формы, осуществляет возмездную деятельность по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования, то есть является участником соответствующего рынка.

Кроме того, постановлением администрации от 30.05.2012 N 690 для учреждения определен перечень и установлена стоимость следующих предоставляемых им услуг: разметка для установки надмогильных сооружений на месте погребения, доставка венка на могилу, уборка холмика могилы.

Постановлениями администрации от 26.11.2014 N 1726, от 30.12.2014 N 1949 для учреждения определен перечень и установлена стоимость следующих предоставляемых им услуг: вынос гроба с телом умершего из зала траурных обрядов, перенос гроба с телом умершего к месту погребения, копка могилы и погребение (забивка крышки гроба, опускание гроба в могилу, засыпка могилы, устройство надмогильного холмика, установка указателя на могиле), обивка гроба тканью, прокат венка.

При этом перечень и стоимость услуг, предоставляемых учреждением согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определены постановлениями администрации от 31.12.2013 N 2056, от 25.12.2014 N 1917.

Услуги, предусмотренные постановлениями администрации от 30.05.2012 N 690, от 26.11.2014 N 1726, от 30.12.2014 N 1949 не являются услугами, предоставляемыми в соответствии с гарантированным перечнем, данные услуги не включены в муниципальные задания учреждения и могут предоставляться учреждением на платной основе любым лицам. Следовательно, учреждение осуществляет деятельность, приносящую ей доход, и является участником рынка предоставления ритуальных услуг.

В этой связи, арбитражный суд первой инстанции правомерно признал обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что действия администрации по наделению хозяйствующего субъекта - учреждения функциями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в части организации похоронного дела и ведения общественными кладбищами путем утверждения подпунктов 1, 14 пункта 2.4 раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2014, подпунктов 1, 14 пункта 1.2.4 раздела 1.2 Технического задания к муниципальному заданию 2015 (Приложение 1), подпункта 6 пункта 3.1 устава учреждения, включения в пункт 2.3 устава учреждения положений о выполнении учреждением функций по оформлению документов, связанных с погребением, проведению землеустроительных работ, связанных с ритуальными услугами, и принятия постановлений от 19.12.2014 N 1893, от 12.02.2015 N 161, предполагающих передачу учреждению в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, занятых общественными кладбищами, которые должны находиться в ведении органов местного самоуправления, являются нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения прямо отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 2 Закона о местном самоуправлении, решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях), бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Пунктами 2, 3 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях определено, что бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Под государственными (муниципальными) услугами (работами) понимаются услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

В соответствии с ч. 1 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать в том числе определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

Согласно статье 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.

С 01.01.2006 по 31.12.2013 отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулировались положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ, Закон о размещении заказов).

С 01.01.2014 указанные отношения регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов устанавливалось, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов (статья 10). Проведение торгов способствует эффективному использованию средств бюджетов, развитию конкуренции за выполнение работ для муниципальных нужд путем создания условий для выбора победителя, предлагающего наилучшие условия, и обеспечивает равный доступ к возможности получения бюджетных средств для всех заинтересованных лиц.

При этом согласно статье 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Федеральными законами.

В соответствии со статьей 2 Закона о контрактной системе нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, должны соответствовать данному закону.

Согласно статье 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд, в период 01.01.2006 по 31.12.2013 являлось применение Закона о размещении заказов, в период с 01.01.2014 по настоящее время - Закона о контрактной системе.

Выполнение работ по содержанию кладбищ является функциональной задачей органа местного самоуправления, обеспечивает интересы неопределенного круга лиц, осуществляется за счет средств местного бюджета, то есть налицо наличие всех квалифицирующих признаков муниципальных нужд.

Исходя из изложенного, выполнение работ по содержанию кладбищ в настоящее время должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, посредством проведения конкурентных процедур.

Согласно муниципальным заданиям 2014, 2015 учреждению необходимо предоставлять, в том числе, следующие муниципальные услуги (работы): содержание кладбищ, предоставление катафалка, проведение гражданской панихиды, транспортировка тел умерших и погибших с места смерти в патологоанатомическое отделение (далее - ПАО) ФГБУЗ ЦМСЧ-15 ФМБА России. Потребителями услуг определены: в соответствии с муниципальным заданием 2014 - физические лица, в соответствии с муниципальным заданием 2015 - граждане.

Частью 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 2 распоряжения администрации от 26.12.2013 N 535-р, которым утверждено муниципальное задание 2014, установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 2014 осуществляется в пределах бюджетных ассигнований на 2014 год.

Пунктом 2 распоряжения администрации от 29.12.2014 N 391-р, которым утверждено муниципальное задание 2015, установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 2015 осуществляется в пределах бюджетных ассигнований на 2015 год.

Пунктом 2.2. муниципального задания 2014 определены объемы предоставляемых учреждением услуг, в том числе по текущему содержанию кладбищ.

Разделом I муниципального задания 2015 предусмотрено предоставление учреждением услуги по содержанию кладбищ. Пунктом 2.2. раздела I муниципального задания 2015 установлены объемы предоставляемой учреждением услуги по текущему содержанию кладбищ.

В соответствии с разделом 2 технического задания к муниципальному заданию 2014 и пунктом 1.2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 1), в состав предоставляемых учреждением услуг по содержанию кладбищ входит выполнение следующих работ (услуг): уборка и очистка снега вручную и с применением снегоуборочной техники, посыпка противогололедными материалами, очистка территории кладбищ и санитарных зон от случайного мусора, подметание от пыли и мусора, сезонная уборка территорий, выкашивание и прополка травы, стрижка и вырубка кустарника, очистка водоотводных каналов, содержание системы водоснабжения кладбищ, обеспечение бесперебойного электроснабжения кладбищ, санитарная обработка туалетов, дератизация и акарицидная обработка, очистка урн, вывоз мусора, посадка цветов и уход за цветниками, содержание могил, уход за которыми не производился в течение длительного периода времени.

Проанализировав указанные положения муниципальных заданий 2014 и 2015, в том числе технических заданий к ним, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о направленности включенных в муниципальное задание работ и услуг на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования в услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления. Следовательно, оказание данных услуг необходимо для муниципальных нужд.

Исходя из системного толкования законодательства, выполнение работ по содержанию мест захоронений (кладбищ), в том числе по уборке и очистке снега вручную и с применением снегоуборочной техники, посыпке противогололедными материалами, очистке территории кладбищ и санитарных зон от случайного мусора, подметанию от пыли и мусора, сезонной уборке территорий, выкашиванию и прополке травы, стрижке и вырубке кустарника, очистке водоотводных каналов, содержанию системы водоснабжения кладбищ, обеспечению бесперебойного электроснабжения кладбищ, санитарной обработке туалетов, дератизации и акарицидной обработке, очистке урн, вывозу мусора, посадке цветов и уходу за цветниками, содержанию могил, уход за которыми не производился в течение длительного периода времени, относится к муниципальным нуждам, обеспечение которых должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, например, посредством проведения конкурентных процедур.

Установив безальтернативный порядок осуществления содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа посредством выдачи муниципальных заданий 2014, 2015 администрация создала учреждению необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, а также необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов - выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Таким образом, действия администрации по утверждению пункта 2.2 муниципального задания 2014, в части определения объемов предоставляемых учреждением услуг по текущему содержанию кладбищ, раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2014, за исключением подпунктов 1, 14 пункта 2.4 раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2014, раздела I муниципального задания 2015, пункта 1.2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 1), за исключением подпунктов 1, 14 пункта 1.2.4 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 1), привели к созданию необоснованных преимуществ одному хозяйствующему субъекту (учреждению), препятствий иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг) по содержанию кладбищ, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункту 2 указанной нормы.

Пунктом 2.2. муниципального задания 2014 определены объемы предоставляемых учреждением услуг, в том числе по оказанию ритуальных услуг, включая проведение гражданской панихиды в зале траурных обрядов, перевозку гроба с телом умершего от места прощания на кладбища Снежинского городского округа.

Согласно пункту 1 раздела 3 технического задания к муниципальному заданию 2014 в состав предоставляемых ритуальных услуг входят следующие работы (услуги): проведение гражданской панихиды в зале траурных обрядов, в том числе прием и регистрация заявки на проведение гражданской панихиды, предоставление и подготовка зала траурных обрядов для прощания с умершим (организация музыкального сопровождения обрядов прощания, размещение атрибутов траурного ритуала, консультационная помощь), формирование траурной процессии в зале траурных обрядов.

В соответствии с пунктом 2 раздела 3 технического задания к муниципальному заданию 2014 учреждением оказывается услуга по катафальной перевозке гроба с телом умершего от места прощания (на территории Снежинского городского округа) на кладбища Снежинского городского округа.

Разделом II муниципального задания 2015 предусмотрено предоставление учреждением ритуальных услуг, а именно: предоставление катафалка, проведение гражданской панихиды. Пунктом 2.2. раздела II муниципального задания 2015 установлены объемы предоставляемых учреждением услуг по предоставлению катафалка, проведению гражданской панихиды.

Согласно пункту 2.1. раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 4) в состав предоставляемых ритуальных услуг входят следующие работы (услуги): проведение гражданской панихиды в зале траурных обрядов, в том числе прием и регистрация заявки на проведение гражданской панихиды, предоставление и подготовка зала траурных обрядов для прощания с умершим (организация музыкального сопровождения обрядов прощания, размещение атрибутов траурного ритуала, консультационная помощь), формирование траурной процессии в зале траурных обрядов.

В соответствии с пунктом 2.2. раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 4) учреждением оказывается услуга по предоставлению катафалка - транспортировке тел умерших от зала траурных обрядов до кладбища.

Проанализировав указанные положения муниципальных заданий 2014, 2015, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предусмотренные ими работы (услуги), выполняемые (предоставляемые) учреждением, не являются работами (услугами), выполнение (оказание) которых направлено на обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, поскольку вопросы, связанные с предоставлением указанных ритуальных услуг и транспортировкой тел умерших от места прощания (зала траурных обрядов) до кладбища, не отнесены к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления. Ввиду изложенного, данные услуги не могут быть включены в муниципальное задание муниципального бюджетного учреждения.

Кроме Законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ проведение гражданской панихиды не отнесено к гарантированному перечню услуг по погребению, финансирование которых может осуществляться за счет средств различных фондов или лиц, взявших на себя обязанности по погребению, с последующим возмещением им затрат, - тогда как, постановлением администрации от 29.08.2013 N 1219 проведение гражданской панихиды отнесено к расходным обязательствам Снежинского городского округа.

Услуги по проведению гражданской панихиды и катафальной перевозке гроба с телом умершего от места прощания на кладбища могут предоставляться любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг и обладающим соответствующей материальной базой.

В то же время, поскольку предоставление указанных услуг осуществляется за счет средств местного бюджета, выбор хозяйствующего субъекта, предоставляющего услугу за счет средств бюджета муниципального образования, должен осуществляться с учетом положений законодательства о контрактной системе.

Установление администрацией в муниципальных заданиях 2014, 2015, в том числе в технических заданиях к ним, условий о предоставлении учреждением ритуальных услуг и услуг по перевозке тел умерших от места прощания на кладбища привело к созданию учреждению необоснованных преимуществ в осуществлении деятельности, а также необоснованных препятствий осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов - выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Таким образом, действия администрации по утверждению пункта 2.2 муниципального задания 2014, в части определения объемов предоставляемых учреждением ритуальных услуг, включая проведение гражданской панихиды в Зале траурных обрядов, перевозку гроба с телом умершего от места прощания на кладбища Снежинского городского округа, раздела 3 технического задания к муниципальному заданию 2014, раздела II муниципального задания 2015, раздела 2 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 4) привели к созданию необоснованных преимуществ одному хозяйствующему субъекту (учреждению), препятствий иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке предоставления ритуальных услуг, в том числе при размещении муниципального заказа на оказание ритуальных услуг и услуг по перевозке тел умерших от места прощания на кладбища, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункту 2 указанной нормы.

Пунктом 2.2. муниципального задания 2014 определены объемы предоставляемых учреждением услуг, в том числе по транспортировке тел умерших и погибших с места смерти в ПАО ФГБУЗ ЦМСЧ-15 ФМБА России (далее - услуга по транспортировке в ПАО).

Разделом III муниципального задания 2015 предусмотрено предоставление учреждением услуги по транспортировке в ПАО. Пунктом 2.2. раздела III муниципального задания 2015 установлены объемы предоставляемых учреждением услуг по транспортировке в ПАО.

Разделом 4 технического задания к муниципальному заданию 2014, разделом 3 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 7) предусмотрено предоставление и порядок предоставления услуги по транспортировке в ПАО. В соответствии с данными положениями диспетчерской службой учреждения обеспечивается круглосуточный прием заявок на транспортировку в ПАО. При получении указанной заявки учреждение должно осуществить подачу специального автотранспорта к месту обнаружения тела умершего, произвести погрузку и транспортировку тела в ПАО.

Услуга по транспортировке в ПАО предоставляется учреждением на основании врачебного свидетельства о смерти, направления следователя прокуратуры, направления следователя ГИБДД (для погибших при ДТП), направления судмедэксперта или патологоанатома.

При этом администрацией не учтено, что услуги по транспортировке трупов в морг, трупохранилище, ПАО, не относятся к погребению, определение которого дано статьей 3 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ. Не предусмотрено предоставление такой услуги и гарантированным перечнем услуг по погребению, определенным пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ, а также иными гарантиями осуществления погребения, предусмотренными главой 2 данного Федерального закона.

Таким образом, решение вопросов по транспортированию трупов в морг, трупохранилище, ПАО, не отнесено законодательством к вопросам местного значения и, соответственно, к полномочиям органа местного самоуправления.

Предоставление услуг по транспортировке в ПАО может осуществляться любыми хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг. При этом функции по определению таких субъектов лежат на органах, в целях обеспечения деятельности которых осуществляется предоставление услуги.

В то же время, поскольку предоставление указанных услуг осуществляется за счет средств местного бюджета, выбор хозяйствующего субъекта, предоставляющего услугу за счет средств бюджета муниципального образования, должен осуществляться с учетом положений законодательства о контрактной системе.

Установление администрацией в муниципальных заданиях 2014, 2015, в том числе в технических заданиях к ним, условий о предоставлении Учреждением услуги по транспортировке в ПАО, привело к созданию учреждению необоснованных преимуществ в осуществлении деятельности, а также необоснованных препятствий осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов - выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Также, предоставление услуги по транспортировке в ПАО предполагает размещение уполномоченными лицами заявок на оказание услуги, и соответственно, предоставление хозяйствующему субъекту информации о фактах смерти от соответствующих служб Снежинского городского округа в приоритетном порядке, что может создать данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия осуществления деятельности на рынке предоставления ритуальных услуг.

Таким образом, действия администрации по утверждению пункта 2.2 муниципального задания 2014, в части определения объемов предоставляемых учреждением услуг по транспортировке в ПАО, раздела 4 технического задания к муниципальному заданию 2014, раздела III муниципального задания 2015, раздела 3 технического задания к муниципальному заданию 2015 (приложение N 7) привели к созданию необоснованных преимуществ одному хозяйствующему субъекту (учреждению), в том числе путем предоставления возможности получения информации в приоритетном порядке, препятствий иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке предоставления ритуальных услуг, в том числе при размещении муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг) по транспортировке тел умерших и погибших, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункту 2 указанной нормы.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, в том числе учитывая принцип единообразия судебной практики (вступившие в законную силу судебные акты по делу N А76-19327/15 Арбитражного суда Челябинской области, на законных основаниях отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы администрации фактически повторяют доводы, изложенные заявителем при обращении в арбитражный суд первой инстанции.

Между тем, всем доводам заявителя арбитражным судом первой инстанции была дана надлежащая правовая оценка.

Оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05 июля 2016 года по делу N А76-27176/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Снежинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

В.Ю. Костин А.А. Арямов