Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 ноября 2016 г. N 20АП-6700/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28 марта 2017 г. N Ф10-428/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным договора аренды в отношении земельного участка

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Тула

16 ноября 2016 г.

Дело N А09-5818/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15.11.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 16.11.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Капустиной Л.А., судей Дайнеко М.М. и Тучковой О.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никишкиной И.Ю., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ХимТрейдинг" (г. Брянск, ОГРН 1143256048913, ИНН 3257025605) - Кожемяко П.А. (доверенность от 01.07.2016), от заинтересованного лица - администрации Брянского района (Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ОГРН 1023202136605, ИНН 3207004800) - Бойко Т.А. (доверенность от 26.01.2015), в отсутствие третьих лиц - муниципального учреждения "Супоневская сельская администрация", муниципального образования Супоневское сельское поселение Брянского района Брянской области, Игнатова Дмитрия Николаевича и Жариновой Ирины Ивановны, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Брянского района на решение Арбитражного суда Брянской области от 29.08.2016 по делуN А09-5818/2016 (судья Мишакин В.А.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "ХимТрейдинг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением (с учетом уточнения) к администрации Брянского района (далее - администрация) о признании недействительным постановления администрации Брянского района от 01.02.2016 N 69 "Об отмене постановления администрации Брянского района от 06.04.2015 N 953" в части незаконности отмены постановления администрации Брянского района от 06.04.2015 N 953 в части утверждения границ земельного участка в Супоневском сельском поселении, площадью 1 695 кв. метров, с кадастровым номером 32:02:0160104:698, рекомендации расторгнуть и перезаключить соответствующие договоры аренды.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмет спора, участвуют муниципальное учреждение "Супоневская сельская администрация" и муниципальное образование - Супоневское сельское поселение Брянского района Брянской области.

Определением суда от 07.07.2016 (т. 1, л. д. 104), принятым на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Игнатов Дмитрий Николаевич и Жаринова Ирина Ивановна.

Решением суда от 29.08.2016 (т. 1, л. д. 163) в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован недоказанностью обществом нарушения его прав и законных интересов принятым ненормативным актом. При этом суд дал правовую оценку заключенному на его основании договору аренды земельного участка как соответствующему требованиям законодательства.

В апелляционной жалобе администрация, не оспаривая отказ в удовлетворении заявления общества, просит исключить из мотивировочной части решения выводы об оценке договора аренды земельного участка. Считает, что дав такую оценку, суд вышел за пределы заявленных требований, лишив возможности последующего оспаривания договора в порядке искового производства. Указывает, что на момент издания постановления от 06.04.2015 N 953, которое отменено оспариваемым заявителем постановлением от 01.02.2016 N 69, полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Супоневского поселения обладала Супоневская администрация. Считает неприменимой к спорным правоотношениям статью 183 Гражданского кодекса Российской Федерации, на которую сослался суд.

В письменных пояснениях общество заявляет возражения относительно частичной проверки решения суда и просит сохранить оспариваемые администрацией выводы суда, изложенные в мотивировочной части решения, и изменить резолютивную часть судебного акта, указав на удовлетворение требований заявителя. В обоснование своей позиции общество указывает на то, что на основании постановления от 06.04.2015 N 953, которое отменено оспариваемым ненормативным актом, возникли его права на арендованный земельный участок с кадастровым номером 32:02:0160104:698. Считает, что принятием спорного постановления администрация в одностороннем порядке приняла решение о прекращении земельного участка как объекта недвижимости, права аренды общества на него и расторжении договора аренды.

Третье лицо - Жаринова И.И. - в отзыве на апелляционную жалобу просит отказать в удовлетворении требований администрации, ссылаясь на то, что статьей 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено изменение мотивировочной части решения без изменения его резолютивной части.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции, изложенные в апелляционной жалобе и письменных пояснениях по ней.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе путем размещения информации о движении дела в сети Интернет, в суд представителей не направили. С учетом мнений представителей сторон судебное заседание проводилось в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку обществом заявлены возражения относительно частичного пересмотра судебного акта, решение первой инстанции проверено в полном объеме (часть 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции").

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей сторон, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба администрации подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, на основании обращения Михалева С.В. и утверждения схемы расположения земельного участка (т.1, л. д. 32) постановлением администрации от 12.05.2014 N 1209 утвержден акт выбора земельного участка для размещения коммунальных инженерно-технических сооружений и коммуникаций, предназначенных для обеспечения граждан и организаций услугами связи на территории Мичуринского, Снежского и Добрунского поселений Брянского района Брянской области. Одновременно сформированный по результатам выбора земельный участок с кадастровым номером 32:02:0000000:1794 площадью 38001 кв. метров предоставлен в аренду на 49 лет Михалеву С.В., с которым 14.05.2014 заключен договор аренды (т. 1, л. д. 34, 140).

По договору об уступке прав от 27.01.2015 (т.1, л. д. 147) права арендатора переданы Игнатову Д.Н.

На основании заявления Игнатова Д.Н. произведен раздел земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794 и из него образованы 11 земельных участков, границы которых утверждены постановлением администрации от 06.04.2015 N 953 (т. 1, л. д. 28).

Кадастровым паспортом подтверждается факт образования земельных участков в результате раздела исходного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794 (т. 1, л. д. 38).

08.04.2015 с Игнатовым Д.Н. заключен договор аренды на один из образованных в результате раздела земельных участков с кадастровым номером 32:02:0160104:698 (т.1, л. д. 61).

По цепочке договоров уступок от 23.07.2015 (т.1, л. д. 15) и от 05.08.2015 (т. 1, л. д. 17) права арендатора земельного участка с кадастровым номером 32:02:0160104:698 перешли к обществу.

В целях приведения правовых актов Брянского района в соответствие с действующим законодательством, руководствуясь частью 37 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьей 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" прокуратурой вынесен протест об отмене постановления администрации Брянского района от 06.04.2015 N 953 "Об утверждении границ земельных участков".

Протест мотивирован отсутствием у администрации Брянского района полномочий по предоставлению земельных участков, расположенных на территории местных поселений, после 01.03.2015.

На основании протеста прокурора администрацией принято постановление от 01.02.2016 N 69 "Об отмене постановления администрации Брянского района N 953 от 06.04.2015".

Считая указанное постановление незаконным, нарушающим права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами органа местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленную в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Как видно из материалов дела, постановление об утверждении границ земельных участков от 06.04.2015 N 953 принималось администрацией в период действия статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ). Этим же постановлением арендатору предлагалось заключить соглашение о расторжении ранее предоставленного в аренду земельного участка и перезаключить договоры аренды на земельные участки, образованные в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794.

Между тем согласно пункту 2 статьи 3.3 Закона N 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения (пункт 3 статьи 137-ФЗ).

В ходе рассмотрения дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером 32:02:0160104:698 расположен на территории Супоневского поселения. Данное обстоятельство никем из лиц, участвующих в деле, не оспаривается.

Решением Супоневского сельского совета народных депутатов от 14.03.2013 N 2-20-1 утверждены генеральный план и правила землепользования и застройки Супоневского сельского поселения (текст решения приобщен к материалам дела судом апелляционной инстанции).

Таким образом, с 01.03.2015 полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, перешли к Супоневскому поселению, ввиду чего администрация Брянского района не могла принимать решения в отношении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0160104:698.

Ссылка заявителя на то, что постановка на кадастровый учет указанного участка осуществлена 27.02.2015, не является основанием для совершения в отношении него после 01.03.2015 распорядительных действий ненадлежащим органом.

Как усматривается из материалов дела, постановление от 06.04.2015 N 953, отмененное оспариваемым ненормативным актом, было принято на основании заявления Игнатова Д.Н., являвшегося арендатором земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской

Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ).

Право гражданина получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением предусмотренных законом случаев, закреплено пунктом 3 статьи 5 названного закона.

Обязательность рассмотрения поступившего обращения предусмотрена частью 1 статьи 9, частью 1 статьи 12 закона N 59-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона N 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 данного Федерального закона.

Пункт 4 части 1 статьи 10 названного Федерального закона, предусматривает, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 данного Федерального закона.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21.05.2015 N 1163-О, по смыслу взаимосвязанных положений части 3 статьи 8, пунктов 4 и 5 части 1 статьи 10 данного Федерального закона, государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их

компетенцией. Такое регулирование, будучи основанным на положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти и предполагающих, что для каждого государственного органа устанавливаются свои компетенция и полномочия и что государственные органы не могут подменять друг друга, не может расцениваться как нарушающее конституционные права граждан.

Поскольку на момент принятия решения по заявлению Игнатова Д.Н. действовал Закон N 137-ФЗ в редакции от 01.03.2015, то в силу требований, указанных в части 3 статьи 8 Закона N 59-ФЗ, администрация, после завершения процедур по рассмотрению этого заявления до 01.03.2015, за пределами этой даты обязана была переадресовать обращение в администрацию Супоневского поселения, а не принимать свой ненормативный акт.

Отсюда следует, что издав ненормативный правовой акт не в рамках своей компетенции, администрация вправе была в порядке самоконтроля отменить его, что не противоречит вышеприведенным нормам законодательства.

Ссылка общества на то, что в результате принятия оспариваемого постановления нарушены его гражданские права в отношении земельного участка с кадастровым номером 32:02:0160104:698, поскольку этот участок предоставлен в аренду на основании отмененного постановления от 06.04.2015 N 953, не принимается во внимание.

Предоставление земель из государственной (муниципальной) собственности представляет собой сложный юридический состав, включая принятие акта органом местного самоуправления и заключение в отношении земельного участка соответствующего договора (в данном случае договора аренды).

На основании отмененного администрацией постановления было заключено соглашение о расторжении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794 (т. 1, л. д. 150) и заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 32:02:0160104:698, права арендатора которого перешли к обществу.

Таким образом, прекратились публично-правовые отношения по предоставлению земельного участка и возникли гражданско-правовые отношения по поводу этого участка.

Совершаемые администрацией действия по расторжению этих гражданских отношений, на что указывает общество, предметом оценки спора, рассматриваемого по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, являться не могут. В таком споре дело рассматривается с точки зрения правильности совершенной административно-публичной процедуры.

Гражданско-правовые притязания должны разрешаться в исковом порядке, поскольку именно в нем разрешается спор о праве на объект.

По этим основаниям судебная коллегия оценивает избранный обществом способ защиты как неадекватный нарушенному праву (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09, от 25.06.2013 N 1756/13).

В связи с этим, изложенные обществом возражения не принимаются судом к исследованию, а содержащиеся в мотивировочной части решения суда выводы об оценке договора на предмет его действительности, заключенности, исполнения обязательств, перехода прав арендодателя, одобрения сделки аренды, правомерности предоставления в аренду исходного земельного участка, полномочий арендодателя в отношении вновь образованных земельных участков, расторжению договора (перечислены в апелляционной жалобе) подлежат исключению.

Данные вопросы подлежат исследованию в споре о праве, разрешаемом в порядке искового производства.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" на изменение мотивировочной части судебного акта может быть указано в резолютивной части постановления суда апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку заявитель в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты госпошлины, последняя взысканию не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу администрации Брянского района удовлетворить.

Исключить из мотивировочной части решения суда следующие выводы:

1. "Михалев С.В. и затем Игнатов Д.Н. (правопредшественники заявителя) законно приобрели право аренды сформированного и предоставленного земельного участка с кадастровым номером 32:02:0000000:1794", "изначально образованный земельный участок с кадастровым номером 32:02:0000000:1794 был законно предоставлен в аренду";

2. "постановление администрации Брянского района от 01.02.2016 N 69 "Об отмене постановления администрации Брянского района от 06.04.2015 N 953" не имеет правового значения и не влечет правовых последствий для заявителя и иных заинтересованных лиц, поскольку на момент издания обжалуемого постановления - полномочия по утверждению границ/аннулированию и предоставлению/изъятию участка обладала и обладает Супоневская администрация, а не администрация Брянского района. В данном случае действия и правовые акты Супоневской администрации в этой части обладают юридической силой и влекут правовые последствия для заявителя";

3. "действия администрации Брянского района - неуполномоченного лица (утверждение границ и распоряжение земельным участком с кадастровым номером 32:02:0160104:698) в соответствии со статьей 183 Гражданского кодекса Российской Федерации были в последующем одобрены уполномоченным лицом - Супоневской сельской администрацией, приобретшей права и обязанности арендодателя по указанному договору аренды";

4. отсутствуют основания "считать указанный договор незаключенным, поскольку его содержание соответствует требованиям пункта 3 статьи 607, пункт 1 статьи 654 Гражданского кодекса Российской Федерации о согласовании объекта аренды, размера арендной платы". Признаков недействительности (ничтожности) договора аренды от 08.04.2015 N 6119 суд также не усмотрел, поскольку содержание договора соответствует положениям главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации";

5. "права и обязанности арендодателя по вышеуказанному договору (обязательственные арендные правоотношения) приобретены и перешли к Супоневской сельской администрации. Следовательно, только Супоневской сельской администрацией, как обладающим полномочиями арендодателя по указанному договору аренды лицом, могут быть совершены действия по расторжению этого договора". Совершение же действий, направленных на расторжение договора аренды от 08.04.2015 N 6119 администрацией Брянского района, "не будет иметь для заявителя правового значения, поскольку в силу вышеизложенного эти действия будут совершаться неуполномоченным лицом при отсутствии предусмотренных законом и/или договором для этого оснований. Поскольку оснований считать договор аренды незаключенным, или недействительным, или подлежащим расторжению в связи с вынесением администрацией Брянского района обжалуемого постановления от 01.02.2016 N 69 не имеется, следовательно, не имеется оснований считать права заявителя по настоящему делу нарушенными";

6. "факт надлежащего использования земельного участка заявителя подтвержден материалами дела и не опровергается участвующими в деле лицами".

В остальной части решение Арбитражного суда Брянской области от 29.08.2016 по делу N А09-5818/2016 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Капустина

Судьи

О.Г. Тучкова М.М. Дайнеко