Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2016 г. N 14АП-8023/16

г. Вологда

13 декабря 2016 г.

Дело N А52-1413/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 декабря 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от комитета Удальцовой О.И. по доверенности от 06.04.2016, от управления Бойко Т.В. по доверенности от 12.04.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 22 июля 2016 года по делу N А52-1413/2016 (судья Буянова Л.П.),

установил:

Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (место нахождения: 180001, Псковская область, город Псков, улица Некрасова, дом 23; ОГРН 1096027012542, ИНН 6027122335; далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, Псковская область, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения N 1307/БТ о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выданного управлением 18.04.2016.

Решением суда Арбитражного суда Псковской области заявленные требования комитета удовлетворены в полном объеме.

Антимонопольный орган с обжалуемым решением не согласился и обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что управлением правомерно применены часть 1 статьи 15 Федерального закона 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) и статья 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), выразившихся в принятии Приказа от 24.12.2015 N 1262 "Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2016 год". Управление считает, что им вынесено законное, конкретное и исполнимое предупреждение.

Комитет в отзыве опроверг доводы жалобы, просит обжалуемый судебный акт оставить без изменений, жалобу - без удовлетворения, в том числе поскольку в предупреждении не указаны конкретные объекты недвижимого имущества (торговые центры и помещения в них), которые неправомерно не включены в перечень, информация о невключенных объектах ничем не подтверждена.

Определением заместителя председателя суда от 05.12.2016 в соответствии со статьей 18 АПК РФ судья Мурахина Н.В. заменена на судью Докшину А.Ю.

Согласно части 5 статьи 18 АПК РФ в связи с заменой судьи рассмотрение дела начато сначала.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, комитетом издан Приказ от 24.12.2015 N 1262 "Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на

2016 год".

Управлением 18.04.2016 в адрес комитета вынесено предупреждение N 1307/БТ о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Из текста названного предупреждения следует, что в действиях комитета усмотрено наличие признаков нарушений, предусмотренных частью 1 статьи 15

Закона о защите конкуренции и статьи 15 Закона N 381-ФЗ, выразившихся в принятии Приказа от 24.12.2015 N 1262 "Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2016 год", создающего дискриминационные условия для проведения предпринимательской деятельности, так как не включение в указанный Перечень торговых центров, имеющихся на территории Псковской области, приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В связи с этим антимонопольный орган предупреждает комитет о необходимости отмены вышеназванного Приказа.

Антимонопольный орган пояснил, что предупреждение выдано на основании предварительного рассмотрения заявления закрытого акционерного общества "Псковпищепром" от 13.04.2016. В заявлении указывалось, что при принятии Приказа от 24.12.2015 N 1262 "Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2016 год" комитетом в соответствующий Перечень не были включены объекты недвижимого имущества, обладающие признаками торговых центров, а именно: здание с кадастровым номером 60:27:0020203:38 по улице Яна Фабрициуса, дом N 10 в городе Пскове; помещения магазинов "Эльдорадо", "Адидас" и "Метрика" в здании, расположенном по адресу: город Псков, Октябрьский проспект, дом 56.

Кроме того, заявитель сообщал, что комитет необоснованно включил в Перечень здание с кадастровым номером 60:27:0060219:14 по адресу: город Псков, улица Ипподромная, дом 145. В рамках рассмотрения жалобы антимонопольный орган, проанализировав опубликованный Приказ комитета от 24.12.2015 N 1262, установил, что в Перечне действительно отсутствует здание с кадастровым номером 60:27:0020203:38 по улице Яна Фабрициуса, дом N10 в городе Пскове. Кроме того, на сайте Управления Росреестра по Псковской области специалистами антимонопольного органа была изучена публичная кадастровая карта. Так как общая площадь здания, расположенного по адресу: город Псков, Октябрьский проспект, дом 56, исходя из сведений публичной кадастровой карты, составляет 11 292, 70 квадратных метров, а согласно утвержденному Перечню общая площадь включенных в него объектов недвижимого имущества равнялась 2 957, 40 квадратных метров, был сделан вывод, что помещения магазинов "Эльдорадо", "Адидас" и "Метрика" в Перечень включены не были.

Не включение в Перечень указанных объектов недвижимого имущества, по мнению антимонопольного органа, приводило к ограничению конкуренции, создавало дискриминационные условия для субъектов предпринимательской деятельности, так как изначально ставило их в неравные условия. При этом, как

пояснил в судебном заседании в суде первой инстанции представитель управления, определение налоговой базы в отношении объектов недвижимого имущества по кадастровой стоимости, в основном, приводило к увеличению сумм налогообложения. Поскольку владельцам помещений, включенных в Перечень, предстояло заплатить налоги на имущество в большем объеме, то ими повышалась аренная плата за такие помещения. А владельцам помещений, не включенных в Перечень, необходимости в увеличении арендной платы не имелось.

Таким образом, предприниматели поставлены в неравные, дискриминационные, условия.

Исходя из вышеизложенной позиции, антимонопольный орган усмотрел в

действиях комитета признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в несоблюдении требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 15 Закона N 381-ФЗ, в соответствии с которыми органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается создание дискриминационных условий.

Судом первой инстанции требования комитета о признании незаконным данного предупреждения, удовлетворены.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из части 1 статьи 198 АПК РФ, для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1 статьи 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Статья 15 Закона N 135-ФЗ устанавливает запрет на издание ограничивающих конкуренцию актов и действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрет на создание дискриминационных условий (пункт 8).

Аналогичным образом статьей 15 Закона N 381-ФЗ установлено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу пункта 4 данной статьи товарный рынок - сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Согласно статье 1.1 Закона Псковской области от 25 ноября 2003 года N 316-ОЗ "О налоге на имущество организаций" налоговая база по налогу на имущество определяется как кадастровая стоимость объектов недвижимого имущества в отношении торговых центров (комплексов) и помещений в них.

При этом в целях настоящего Закона торговым центром (комплексом) признается отдельно стоящее нежилое здание (строение, сооружение) общей площадью свыше 2000 квадратных метров, помещения в котором принадлежат одному или нескольким собственникам и которое предназначено для использования или фактически используется в целях размещения торговых объектов в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).

Налоговая база как кадастровая стоимость объектов недвижимого имущества применяется к объектам недвижимого имущества при соблюдении положений пункта 7 статьи 378.2 НК РФ, согласно которому уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не позднее 1-го числа очередного налогового периода по налогу на имущество полномочен определить на этот налоговый период перечень объектов недвижимого имущества, указанных в подпунктах 1 и 2 пункта 1 настоящей статьи, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость (далее в настоящей статье - перечень); направить перечень в электронной форме в налоговый орган по субъекту Российской Федерации; разместить перечень на своем официальном сайте или на официальном сайте субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Из постановления администрации Псковской области от 27.12.2013 N 632 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике" следует, что на государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике возложена обязанность устанавливать на каждый налоговый период, равный календарному году, соответствующий перечень объектов налогообложения.

Постановлением администрации Псковской области от 21 мая 2014 года N 213 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Псковской области по определению перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость" уполномоченным органом исполнительной власти Псковской области по определению перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, определен Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике.

Вышеописанный перечень объектов определен Приказом от 24.12.2015 N 1262 "Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2016 год".

Суд апелляционной инстанции считает что, поскольку включение объектов в перечень влечет определение налоговой базы, по которой исчисляется налог на имущество, налогоплательщики должны быть определены с учетом положений статьи 3 НК РФ о признании всеобщности и равенства налогообложения. Невключением в перечень всех объектов недвижимого имущества, соответствующих критериям статьи 1.1 Закона Псковской области от 25.11.2003 N 316-ОЗ, создаются условия неравенства налогообложения, что может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке, а следовательно, заявителем нарушены статьи 15 Закона N 381-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.

Поэтому изложенный судом первой инстанции вывод о том, что Закон о защите конкуренции и Закон о регулировании торговой деятельности имеют цели регулирования, отличные от законодательства о налогах и сборах, и следовательно законогдательство о защите конкуренции не применимо к правоотношениям по установлению, введению и взиманию налогов, является ошибочным, основанным на подмене правовых позиций, приведенных в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.1998 N 190-О, определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2016 года N 308-КГ15-19017 по делу N А32-9413/2014.

Согласно подпункту 3 части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции предупреждение является одним из видов решений, принимаемых антимонопольным органом по результатам рассмотрения заявлений, и в силу части 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции может быть обжаловано в арбитражный суд.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу государственной власти предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению его последствий.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Оспариваемым предупреждением комитет был обязан в определенный срок совершить действия - отменить принятый им приказ.

Согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13 судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков

правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения

правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оспариваемое предупреждение было выдано, так как в действиях комитета антимонопольный орган усмотрел наличие признаков нарушений, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 15 Закона N 381-ФЗ. Вместе с тем, в нарушение требований частей 1, 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в предупреждении не указано какие конкретно признаки указывают на нарушение антимонопольного законодательства, что конкретно послужило основанием для его выдачи, какие именно торговые центры (комплексы) и помещения в них не были включены в приказ от 24.12.2015 N 1262.

Из переписки комитета и управления по поводу исполнения предупреждения (т.1, л.44, 49), в которой антимонопольный орган так же не конкретизировал основания его выдачи, из заявления ЗАО "Псковпищепром", на которое ссылается антимонопольный орган как на основание возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, докладной записки следует, что в Приказ N 1262 не были включены здание по адресу: г. Псков, ул. Я.Фабрициуса, д. 10. с кадастровым номером 60:27:0020203:38, а так же отдельные помещения магазинов "Эльдорадо", "Адидас" и "Метрика" в торговом центре по адресу: город Псков, Октябрьский проспект, дом 56.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что здание по адресу: г. Псков, ул. Я.Фабрициуса, д. 10, в названный Перечень включено с указанием его достоверного кадастрового номера 60:27:0020203:244, а не аннулированного номера 60:27:0020203:38. При этом комитет исходил из сведений, представленных 20.11.2015 филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Псковской области (далее - Кадастровая Палата).

Помещения магазинов "Эльдорадо", "Адидас" и "Метрика" в здании, по адресу: город Псков, Октябрьский проспект, дом 56, не были включены в Перечень, так как в кадастровом паспорте здания, представленном 15.10.2015 в адрес комитета Кадастровой Палатой, данные помещения не числились. При вынесения оспариваемого предупреждения управлением так же не были установлены собственники помещений данного торгового центра, которые подлежали включению в Перечень. Акт обследования по определению вида фактического использования объекта недвижимости - производственный корпус с КН 60:27:0140605:85 по адресу: город Псков, Октябрьский проспект, дом 56, на который ссылается управление, такой информации не содержит (т.2, л.1).

Довод антимонопольного органа о том, что предупреждение составлено по форме, утвержденной в Приложении N 2 к Приказу Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16, и данной формой не предусмотрено изложение конкретных обстоятельств, установленных при рассмотрении заявлений и материалов, обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку из содержания утвержденной формы предупреждения, а также из пункта 1 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и подпункта 1 пункта 2.2 Порядка следует, что предупреждение в обязательном порядке должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое предупреждение не соответствовало требованиям Закона о защите конкуренции и затрагивало права заявителя.

Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, которым требования заявителя о признании недействительными предупреждения от 18.04.2016 N 1307/БТ о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства удовлетворены, у суда апелляционногй инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 22 июля 2016 года по делу N А52-1413/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо- Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина