Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2016 г. N 06АП-6255/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Хабаровск

23 ноября 2016 г.

А73-7971/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 ноября 2016 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.,

судей Харьковской Е.Г., Швец Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.,

при участии в заседании:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги": Долганова С.В., представителя по доверенности от 17.08.2016 N 321-ДЮ (сроком до 10.07.2019);

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу: представитель не явился;

от Хабаровской транспортной прокуратуры: Марченко Ю.Н., представителя по удостоверению от 26.02.2016 ТО N 170304 (сроком до 26.02.2019);

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Дальневосточная региональная дирекция железнодорожных вокзалов"

на решение от 03.10.2016

по делу N А73-7971/2016

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Ж.Г. Шестак

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу

о признании незаконным и отмене постановления

третье лицо: Хабаровская транспортная прокуратура

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Дальневосточная региональная дирекция железнодорожных вокзалов" (далее - ОАО "РЖД"; общество; заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу (далее - УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора; административный орган; Управление Ространснадзора) от 25.05.2016 N П-ТБ-ЖТ-25/05/2016/106ХБР, которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в сумме 50000 руб.

К участию в качестве третьего лица привлечена Хабаровская транспортная прокуратура.

Решением суда от 03.10.2016 в удовлетворении заявленного требования общества отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "РЖД" обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, производство по делу прекратить.

Заявитель жалобы, ссылаясь на пункт 3 статьи 26.2 КоАП РФ, приказ Министерства Транспорта Российской Федерации от 25.09.2014 N 269 "Об утверждении порядка проверки субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков, застройщиков объектов транспортной инфраструктуры с использованием тест-предметов и тест-объектов органами государственного контроля (надзора) во взаимодействии с уполномоченными представителями органов федеральной службы безопасности и (или) органов внутренних дел Российской Федерации или уполномоченных подразделений указанных органов" (далее - Приказ N 269), Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон 294-ФЗ), Федеральный закон от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ), указывает на то, что: поскольку проверка в отношении железнодорожного вокзала станции Хабаровск-1 ни Хабаровской транспортной прокуратурой, ни УФСБ РФ, ни Ространснадзором должным образом не проводилась, не исполнение указанных в постановлении пунктов требований не проверялись, то вменяемые нарушения не находят своего подтверждения; нормативные документы, на которые ссылается суд первой инстанции в своем решении, не содержат каких либо дополнительных полномочий сотрудников УФСБ РФ по осуществлению надзора за исполнением законодательства; проверка проведена ранее даты указанной в поручении Дальневосточной транспортной прокуратуры; в материалах дела отсутствуют доказательства того, что за "тест-предмет" был пронесен на железнодорожный вокзал, является ли он запрещенным к перемещению в зону транспортной безопасности, был ли на самом деле на вокзале "тест-объект" вооруженный "тест-предметом".

В представленном в суд на апелляционную жалобу отзыве, Управление Ространснадзора просит отказать в удовлетворении данной апелляционной жалобы.

В своих возражениях на апелляционную жалобу Хабаровская транспортная прокуратура доводы жалобы отклонила, просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в заседании суда апелляционной инстанции не принимал.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассматривает апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителя УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, дав по ним пояснения, просил отменить решение суда первой инстанции.

Представитель Прокуратуры отклонила доводы апелляционной жалобы как несостоятельные по основаниям, изложенным в возражениях на жалобу, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав явившихся представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва и возражения на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, ОАО "РЖД", расположенное по адресу: г. Москва, ул. Новая Басманная, 2, зарегистрировано 23.09.2003 Межрайонной инспекцией МНС России N 39 по г. Москве за основным государственным регистрационным номером 1037739877295, ИНН 7708503727.

28.03.2016 в 10 час. 00 мин. сотрудниками УФСБ России по Хабаровскому краю осуществлена закладка муляжа самодельного взрывного устройства, оставленного в пластиковом пакете в кассовом зале здания железнодорожного вокзала станции Хабаровск-1, расположенного по адресу: г. Хабаровск, ул. Ленинградская д. 58. - данная закладка муляжа обнаружена только спустя 13 минут сотрудниками Хабаровского ЛУ МВД на транспорте.

Кроме того, сотрудникам УФСБ России по Хабаровскому краю, условно являвшихся лицами, готовящими акт незаконного вмешательства, удалось беспрепятственно пронести муляж взрывного устройства в здание вокзала станции Хабаровск-1.

В ходе проведенных УФСБ России по Хабаровскому краю мероприятий установлены факты нарушения обществом Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденных Приказом Минтранса России N 43 от 08.02.2011 года (далее - Требования), а также статьи 8 Федерального закона N16-ФЗ, а именно:

- в нарушение пункта 5.6.7 Требований не исполняется порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения);

- в нарушение пункта 5.27 Требований не в полной мере организован пропускной и внутриобъектовый режим на ОТИ в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ; на ОТИ фактически не осуществляется должным образом наблюдение в зоне транспортной безопасности вокзала, предусмотренное пунктами 1 и 3 Порядка проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ вокзал железнодорожной станции "Хабаровск-1", что подтверждается беспрепятственным осуществлением закладки СВУ в помещении вокзала, в котором располагается кассовый зал (то есть в перевозочном секторе зоны транспортной безопасности ОТИ);

- в нарушение пункта 5.36 Требований допущено попадание предмета, который запрещен для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ, а именно - осуществлен пронос и закладка муляжа самодельного взрывного устройства, оставленного в кассовом зале здания вокзала в черном пластиковом пакете;

- в нарушение пункта 10.1 Требований не организовано воспрепятствование проникновению нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ.

По факту выявленных нарушений комиссией в составе сотрудников УФСБ России по Хабаровскому краю: лейтенанта Покальчука М.В., ст. лейтенанта Кузьменко П.С., ст. лейтенанта Каравянского А.Н. в присутствии начальника железнодорожного вокзала ст. Хабаровск-1 Кухтина С.С. составлен акт обследования антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта от 28.03.2016.

Письмом руководителя Управления ФСБ России по Хабаровскому краю от 06.04.2016 N 80/Э/3-1906 материалы проведенного 28.03.2016 мероприятия по изучению эффективности системы мер по антитеррористической защите железнодорожного вокзала станции Хабаровск-1 направлены в Дальневосточную транспортную прокуратуру.

В период с 07.04.2016 по 13.04.2016 Хабаровской транспортной прокуратурой на основании поручения Дальневосточной транспортной прокуратуры от 12.04.2016 N 7-20-2016 проведена проверка соблюдения требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности на железнодорожном вокзале ст. Хабаровск-1 - структурном подразделении Дальневосточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД".

По результатам проверки 18.04.2016 заместителем Хабаровского транспортного прокурора Баренбаум Д.Ю. в отношении ОАО "РЖД" возбуждено дело по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1. КоАП РФ, о чем в присутствии представителя ОАО "РЖД" Сердюковой Н.Е., действующей по доверенности от 25.04.2014 N 87-ДЮ, вынесено соответствующее постановление.

О времени и месте рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении общество извещалось надлежащим образом, путем направления соответствующего уведомления 14.04.2016 по средствам факсимильной связи.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 18.04.2016 направлено Прокуратурой для рассмотрения в УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора.

06.05.2016 государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора Долматовой Е.В. вынесено определение, в соответствии с которым рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 25 мая 2016 года в 10-00 по адресу: г. Хабаровск, ул. Петра Комарова, д. 6, каб. 232. Копия определения направлена в адрес ОАО "РЖД" заказным письмом N 68002092808223, полученным адресатом 19.05.2016.

25.05.2016 вышеуказанным должностным лицом по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, в присутствии представителя общества по доверенности от 25.04.2014 N 88-ДЮ Долганова С.В., вынесено постановление N П-ТБ-ЖТ-25/05/2016/106 ХБР, которым ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1. КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 50000 руб.

Не согласившись с вышеуказанным постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Объектом данного административного правонарушения являются отношения в области обеспечения транспортной безопасности, под которой понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Объективная сторона административного правонарушения выражается в нарушении требований по обеспечению транспортной безопасности, содержащихся в Федеральном законе N 16-ФЗ, а также в транспортных кодексах и приказах Минтранса России применительно к различным видам транспорта.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 16-ФЗ установлено, что целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 1, пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации; объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона N 16-ФЗ - требовании по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел; указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.

В силу пункта 3 статьи 12 Федерального закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Требования по обеспечению транспортной безопасности, Требования, Приказ N 43).

Согласно пунктам 2, 4 Требований, они определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктом 5.6.7. Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения).

Согласно пунктам 5.27., 5.36. Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан: организовать пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТИ и/или ТС в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, и утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности; не допускать попадания предметов или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС, путем их выявления и передачи представителям уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также локализации и устранения последствий их применения.

В силу пункта 10.1 Требований субъект транспортной инфраструктуры на ОТИ второй категории дополнительно к требованиям пункта 5 обязан воспрепятствовать проникновению нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ.

Как следует из материалов дела, установлено судом и не опровергнуто заявителем жалобы, в ходе проведения Хабаровской транспортной прокуратурой проверки соблюдения требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности на железнодорожном вокзале ст. Хабаровск-1 - структурном подразделении Дальневосточной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" установлен факт нарушения ОАО "РЖД" пунктов 5.6.7., 5.27., 5.36., 10.1. Требований по обеспечению транспортной безопасности, что образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Обстоятельства рассматриваемого административного правонарушения подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами, а именно: актом обследования антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта от 28.03.2016, постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 18.04.2016, пояснениями участников процесса, иными материалами дела.

То есть факт неисполнения заявителем Требований подтверждается материалами дела, и данное обстоятельство свидетельствует о наличии в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Доказательств невозможности исполнения обществом требований нормативных положений в сфере обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в силу чрезвычайных событий, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется, в связи с чем, является обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии вины общества во вменяемом ему правонарушении.

Вынесение оспариваемого постановления о назначении административного наказания произведено в соответствии с полномочиями и в пределах компетенции уполномоченного должностного лица.

Установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности соблюден.

Мера наказания (административного штрафа) определена в минимальном размере, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного обществом требования о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления административного органа.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения к спорным отношениям положений статьи 2.9 КоАП РФ, поскольку допущенное нарушение посягает на порядок общественных отношений, установленный государством в области транспортной безопасности, создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу (в результате проведенных мероприятий по изучению эффективности системы мер по антитеррористической защите железнодорожного вокзала, выявлено неудовлетворительное состояние его антитеррористической защищенности - высокая степень общественности опасности), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются арбитражным судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 3 октября 2016 года по делу N А73-7971/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

Е.Г. Харьковская Е.А. Швец