Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2016 г. N 05АП-8669/16 (ключевые темы: муниципальные услуги - закупки товаров, работ и услуг - муниципальное задание - нарушение антимонопольного законодательства - федеральное бюджетное учреждение)

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2016 г. N 05АП-8669/16

г. Владивосток

24 ноября 2016 г.

Дело N А51-4097/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 21 ноября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 ноября 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего И.С. Чижикова,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу апелляционные жалобы Администрации Приморского края, Департамента информатизации и телекоммуникаций Приморского края, Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края,

апелляционные производства N 05АП-8669/2016, N 05АП-8693/2016, N 05АП-8692/2016

на решение от 20.09.2016

судьи Р.Б. Назметдиновой

по делу N А51-4097/2016 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Департамента информатизации и телекоммуникаций Приморского края (ИНН 2540187974, ОГРН 1122540012121, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 28.12.2012);

Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.06.2007)

Администрации Приморского края (ИНН 2540037030, ОГРН 1022502275168, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.12.2002) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2002)

третьи лица: Краевое государственное бюджетное учреждение "Информационно-технический центр Приморского края", закрытое акционерное общество "Сервер-Центр"

о признании незаконным и подлежащим отмене предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 01.02.2016 по делу N 75/08-2015,

при участии:

от Администрации Приморского края: представитель Оленева Ю.В. по доверенности от 02.11.2016 сроком на 1 год, удостоверение;

от Департамента информатизации и телекоммуникаций Приморского края: представитель Петрова А.А. по доверенности от 11.12.2015 сроком на 1 год, паспорт; представитель Бакунова А.Г. по доверенности от 16.02.2016 сроком на 1 год, удостоверение;

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Якушева Т.А. по доверенности от 30.12.2015 сроком до 31.12.2016, удостоверение;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: представитель Самсонова В.М. по доверенности от 30.12.2015 сроком до 31.12.2016, удостоверение.

от третьих лиц: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Департамент информатизации и телекоммуникаций Приморского края, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, Администрация Приморского края (далее по тексту - заявители) обратились в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным и подлежащим отмене предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее по тексту - антимонопольный орган, Приморское УФАС) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 01.02.2016 по делу N 75/08-2015.

В ходе судебного разбирательства определениями суда от 04.05.2016 настоящее дело объединено с делами N А51-6687/2016, А51-9556/2016 и объединенному делу присвоен N А51-4097/2016.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 20.09.2016 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Департамент информатизации и телекоммуникаций Приморского края, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, Администрация Приморского края обжаловали его в порядке апелляционного производства, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Доводы заявителей жалоб сводятся к тому, что наделение хозяйствующего субъекта - Краевого государственного бюджетного учреждения "Информационно-технологический центр Приморского края полномочиями по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края и по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (для реализации указанных полномочий) является законным и не содержит признаков нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". По мнению апеллянтов, бюджетное учреждение может быть наделено функциями (полномочиями) государственного органа, в частности функцией по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края и полномочиями по осуществлению закупки товаров, работ, услуг для реализации указанной функции (полномочий); услуги (работы), закупаемые для реализации указанной функции - это государственные услуги, так как они включены в ведомственный перечень государственных услуг, потребителями государственных услуг, помимо граждан и юридических лиц, могут быть органы власти. Как указывают заявители, Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон N 7-ФЗ от 12.01.1996 "О некоммерческих организациях" не содержат запрета на создание бюджетного учреждения в сфере информационно-технического обеспечения деятельности государственных органов. Ссылаются на письмо Минфина РФ от 09.12.2015 N 02-01-10/71882, которое, по их мнению, подтверждает возможность создания бюджетных учреждений в целях обеспечения реализации полномочий органов, а не в связи с передачей им полномочий. Также податели жалоб считают, что давая в полном объеме оценку доводам лиц, участвующих в деле, о наличии самого факта нарушения части 3 статьи 15 ФЗ N 135-ФЗ, суд вышел за пределы заявленных требований, поскольку фактически предрешил как существо решения УФАС по ПК в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства так и последующих судебных актов в случае реализации сторонами права на их обжалование, поскольку оспариваемое решение будет иметь преюдициальное значение.

В заседании суда апелляционной инстанции представители заявителей поддержали свои правовые позиции, изложенные в апелляционных жалобах, дали аналогичные пояснения.

Представитель антимонопольного органа на доводы апелляционных жалоб возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве, поступившем через канцелярию суда и в порядке статьи 262 АПК РФ приобщенном к материалам дела.

Представители третьих лиц, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание не явились, в связи с чем, жалобы рассмотрены апелляционным судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без их участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

10.12.2015 Приморским УФАС России было возбуждено дело N 75/08-2015 по признакам нарушения Администрацией Приморского края Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края и Департаментом информатизации и телекоммуникаций Приморского края части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося наделении хозяйствующего субъекта КГБУ "ИТЦ Приморского края", соответственно, функциями (полномочиями) органа исполнительной власти Приморского края (государственного органа) по информационно- техническому обеспечению деятельности государственных" органов Приморского края - Администрации Приморского края, органов исполнительной власти Приморского края, аппарата Губернатора Приморского края, аппарата Администрации Приморского края и полномочиями по закупке товаров, работ, услуг для государственных нужд (для реализации функций (полномочий) по информационно-техническому обеспечению деятельности указанных государственных органов Приморского края) путем выдачи государственных заданий и за счет субсидий, предоставляемых из краевого бюджета на выполнение этих заданий.

В связи с вступлением с 10.01.2016 в силу изменений в ст. 39.1 Закон о защите конкуренции Определением комиссии Приморского УФАС России от 26.01.2016 рассмотрение дела N 75/08-2015 было отложено и ответчикам по данному делу (государственным органам Приморского края) было выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Заявители предупреждены о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, путем 1. отмены Администрацией Приморского края пунктов 2.1 и 2.2 распоряжения от08.04.2014 N 109-ра; 2. приведения Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края Устава Краевого государственного бюджетного учреждения "Информационно-технологический центр Приморского края" в соответствие со ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", а именно исключением положений, наделяющих учреждение полномочиями по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края, по выполнению работ, оказанию услуг по внедрению, обслуживанию и сопровождению информационных систем и аппаратно-программных комплексов, предоставлению, хранению и телематической обработке спутниковых снимков для нужд государственных органов Приморского края; 3. прекращения администрацией Приморского края (Департаментом информатизации и телекоммуникаций Приморского края) финансирования выполнения КГБУ "ИТЦ" функции (полномочий) по информационно- техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края, государственных заданий на выполнение работ, оказание услуг для реализации указанных полномочий; 4. прекращения Департаментом информатизации и телекоммуникаций Приморского края выдачи КГБУ "ИТЦ" государственных заданий на выполнение работ, оказание услуг (закупку товаров, работ, услуг) для реализации полномочий по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края и осуществления закупки товаров, работ, услуг для реализации указанных полномочий непосредственно Департаментом информатизации и телекоммуникаций Приморского края на основании пункта 2.1.36 Положения в соответствии с законодательством в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд - Законом N 44- ФЗ.

Срок выполнения предупреждения установлен до 01.03.2016 (пункты 3 и 4 предупреждения) и до 01.04.2016 (пункты 1 и 2 предупреждения).

Заявители, полагая, что предупреждение Управления не основано на требованиях действующего законодательства и нарушает их права и законные интересы, обратились в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав явившихся представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционные жалобы не подлежащими удовлетворению в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под недобросовестной конкуренцией понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (пункт 9 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

В соответствии со статьей 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Порядок выдачи предупреждений в рамках исполнения статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлен Порядком выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16, зарегистрированного в Минюсте России 08.04.2016 N 41723.

Согласно части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции (в редакции, действующей с 05.01.2016) предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона.

При вынесении оспариваемого предупреждения антимонопольный орган исходил из наличия в действиях заявителей нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (введенной в действие с 05.01.2016), в соответствии с которой запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти).

Данная норма носит императивный характер, при этом доказывание факта ограничения конкуренции не требуется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 2 статьи 9.2.Закона N 7-ФЗ).

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 2 статьи 9.2.Закона N 7-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

Согласно пункту 4 статьи 9.2.Закона N 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Пунктом 6 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Из перечисленных норм следует, что статья 9.2 Закона N 7-ФЗ подлежит применению с учетом норм Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание определяется как документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления),государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса РФ предоставление субсидий бюджетным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам относятся к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Статья 69.2 Бюджетного кодекса РФ определяет, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Частью 3 статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ определено, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

Исходя из статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ и перечисленных норм Бюджетного кодекса РФ в их совокупном применении, государственное бюджетное учреждение создается органом власти для предоставления государственных и муниципальных услуг (работ).

Согласно законодательно закрепленному статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ определению государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), -деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Как определяет статья 2 Закона N 210-ФЗ, заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

По смыслу (толкованию) определения, которое дается в статье 2 Закона N 210-ФЗ, государственные услуги - услуги, предоставляемые государственными органами или органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральными законами, по обращениям граждан или юридических лиц.

То есть полномочия (обязанность) органов власти по предоставлению тех или иных государственных услуг должны быть предусмотрены федеральными законами.

Статья 2 Закона N 210-ФЗ исключает органы власти из субъектного состава заявителей, из чего следует, что заказчиками и потребителями государственных (муниципальных) услуг не могут быть органы власти (государственные органы и органы местного самоуправления). Государственная (муниципальная) услуга предоставляется в интересах (для удовлетворения потребностей) конкретного потребителя юридического или физического лица, который выступает заказчиком этих услуг, а не для удовлетворения потребностей органа власти.

На основании приведенных норм права суд пришел к обоснованному выводу о том, что создание бюджетного учреждения в целях осуществления функций государственного органа, а также для осуществления полномочий по закупу товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (для реализации функций (полномочий) государственного органа, удовлетворения потребностей государственных органов) не предусмотрено статьей 9.2.3акона N 7-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ.

Приморским УФАС России установлено, что распоряжением Администрации Приморского края от 08.04.2014 N 109-ра создано Краевое государственное бюджетное учреждение "Информационно-технологический центр Приморского края.

Пунктом 2.1 распоряжения определено, что целью деятельности КГБУ "ИТЦ Приморского края" является информационно-техническое обеспечение деятельности администрации Приморского края, органов исполнительной власти Приморского края, аппарата Губернатора Приморского края, аппарата Администрации Приморского края.

Согласно пункту 2.2 распоряжения предметом деятельности учреждения является выполнение работ и оказание услуг по внедрению, обслуживанию и сопровождению информационных систем и аппаратно-программных комплексов, предоставлению, хранению и тематической обработке спутниковых снимков для нужд государственных органов Приморского края.

В соответствии с уставом учреждение осуществляет информационно-техническое обеспечение деятельности государственных органов Приморского края. Предметом деятельности учреждения является выполнение работ, оказание услуг по внедрению, обслуживанию и сопровождению информационных систем и аппаратно-программных комплексов, предоставлению, хранению и тематической обработке спутниковых снимков для нужд государственных органов Приморского края.

На основании статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Суд первой инстанции правомерно указал, что КГБУ "ИТЦ Приморского края" является хозяйствующим субъектом, обладающим функциями по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края, для реализации которой бюджетное учреждение, в свою очередь, наделено полномочиями по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Данное обстоятельство подтверждается представленным в материалы дела распоряжением администрации; представлением, обосновывающим создание учреждения; Положением о Департаменте информатизации, которое действовало до создания учреждения; Уставом учреждения, который был утвержден Департаментом земельных и имущественных отношений; выдаваемыми Департаментом информатизации государственными заданиями, которые по существу являются государственными заказами, на основании которых осуществлялась закупка услуг (работ) для государственных нужд; финансированием указанных государственных заданий; заключенными БУ ИТЦ контрактами.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопроса по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Информационно-техническое обеспечение деятельности Администрации края и государственных органов края, что не опровергается заявителями, относится к полномочиям по материально- техническому обеспечению деятельности государственных органов.

Таким образом, в силу подпункта 1 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ информационно-техническое обеспечение деятельности Администрации края и государственных органов края относится к полномочиям (функции) государственных органов Приморского края.

Судом из материалов дела установлено, что КБУ ИТЦ переданы функции отдела технического обеспечения Департамента информатизации, который ранее осуществлял закупки товаров, работ, услуг на основании государственных контрактов, заключаемых со сторонними организациями в соответствии с законодательством в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Заявители, утверждая в апелляционных жалобах, что потребителями государственных (муниципальных) услуг могут быть органы власти (государственные органы), не учли исключение, предусмотренное статьей 2 Закона N 210-ФЗ, в связи чем ссылка заявителей на письмо Минфина РФ от 09.12.2015 N 02-01-10/71882 несостоятельна.

Несостоятельна также ссылка заявителей на статью 69.2 Бюджетного кодекса, так как из данной нормы однозначно следует, что потребителями государственных услуг являются исключительно физические и юридические лица. Из соответствующих норм Бюджетного кодекса РФ в их системной взаимосвязи следует, что государственные органы и бюджетные учреждения являются исполнителями государственных услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 44-ФЗ бюджетные и автономные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Данной нормой предусмотрено осуществление в порядке, установленном Законом N 44-ФЗ, закупки товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения нужд самого бюджетного или автономного учреждений (то есть для удовлетворения потребностей самих учреждений, необходимых для предоставления государственных или муниципальных услуг, а не для реализации функций государственных органов и органов местного самоуправления), если такие закупки финансируются из соответствующего бюджета, однако это обстоятельство не дает основание относить бюджетные и автономные учреждения к государственным заказчикам, соответственно, не дает основание наделять их полномочиями по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (нужд государственных органов).

В связи с этим ссылка заявителей на статью 15 Закона N 44-ФЗ в обоснование законности осуществления КГБУ "ИТЦ Приморского края" закупок несостоятельна, так как согласно Уставу учреждение осуществляет функции (полномочия) государственного органа, предоставление государственных услуг Уставом не предусмотрено, из чего следует, что закупки осуществляются КГБУ "ИТЦ Приморского края" не для обеспечения собственных нужд, а для обеспечения государственных нужд (для реализации функции (полномочий) по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов).

Доводы заявителей, согласно которому услуги (работы), закупаемые для реализации функции по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов - это государственные услуги, так как они включены в ведомственный перечень государственных услуг правомерно отклонены судом первой инстанции, так как государственные услуги и услуги (работы) для обеспечения государственных нужд - разные понятия.

Правоотношения по предоставлению (оказанию) указанных услуг регулируются разными федеральными законами: предоставление государственных услуг регулируется Законом N 210-ФЗ, закупка услуг для обеспечения государственных нужд - Законом N 44-ФЗ.

Согласно статье 1 Закона N 210-ФЗ предусмотрено, что действие настоящего Федерального закона распространяется как на органы власти (государственные органы), так и на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг. Понятие государственной услуги определено только Законом N 210-ФЗ, никакого другого понятия указанной услуги законодательство РФ не содержит. Поэтому бюджетное учреждение создается для предоставления государственных услуг (муниципальных услуг), регулируемых только Законом N 210-ФЗ, предоставление государственных услуг вне рамок указанного закона не предусмотрено.

Из Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, на который ссылаются заявители, не следует, что бюджетное учреждение предоставляет какие-то иные государственные услуги, не регулируемые Законом N 210-ФЗ, и потребителем этих неких иных государственных услуг являются государственные органы.

Таким образом, создание бюджетного учреждения в целях осуществления функций государственного органа, в том числе для осуществления полномочий по закупе товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (для реализации функций (полномочий) государственного органа, удовлетворения потребностей государственных органов) не предусмотрено статьей 9.2.3акона N 7-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ.

Наделение КГБУ "ИТЦ Приморского края" функцией (полномочиями) государственного органа по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края и полномочиями по осуществлению закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (для реализации полномочий по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов Приморского края), финансовое обеспечение выполнения ИТЦ этих полномочий за счет краевого бюджета не соответствует статье 9.2.3акона N 7-ФЗ, Бюджетному кодексу РФ, Закону N 44-ФЗ и Закону N 184-ФЗ в их совокупном применении.

Нормативно-правовые акты (федеральный закон, федеральное законодательство), которые бы предусматривали создание бюджетного учреждения для осуществления полномочий по материально-техническому обеспечению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности для осуществления полномочий (функции) по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов, в том числе для осуществления полномочий по закупке товаров, работ, услуг для реализации указанной функции (для обеспечения государственных нужд) отсутствуют.

Нормативно-правовые акты (федеральный закон, федеральное законодательство), которые бы предусматривали осуществление государственным органом функции (полномочий) по предоставлению услуги в сфере информатизации и телекоммуникаций по запросам конкретных граждан или юридических лиц, отсутствуют. Товарный рынок услуг в сфере информационных технологий является конкурентным, такие услуги по запросу конкретных граждан и юридических лиц вправе предоставлять (оказывать) любой хозяйствующий субъект, обладающий соответствующей профессиональной квалификацией.

Заявители не указали ни одного федерального закона, который бы предусматривал предоставление государственными органами или органами местного самоуправления услуг в сфере информационных технологий, а также предусматривал право (возможность) наделения бюджетного учреждения функциями (полномочиями) государственного органа, в том числе по материально-техническому (информационно-техническому) обеспечению деятельности государственных органов и по осуществлению закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Обоснование Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края правомерности наделения КГБУ "ИТЦ" функциями (полномочиями) государственного органа тем, что у ФАС России имеется аналогичное бюджетное учреждение "ИТЦ "ФАС России", также несостоятельно исходя из следующего.

Статьей 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Согласно статье 23 ФКЗ Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Нормативно-правовой основой создания ФБУ "ИТЦ ФАС России" являются распоряжение Правительства РФ от 30.06.2012 N 1145-р, Указ Президента РФ от 21.07.2015 N 373 и распоряжение Правительства РФ от 23.07.2015 N 1412-р.

Распоряжением Правительства РФ N 1145-р было создано ФБУ "ИТЦ ФСТ", подведомственное Федеральной службе по тарифам.

В связи с упразднением Федеральной службы по тарифам на основании указа Президента РФ N 373 ее правопреемником стала ФАС России, которой были переданы функции ФСТ.

Распоряжением Правительства РФ от 23.07.2015 N 1412-р ФБУ "ИТЦ ФСТ России" отнесено к ведению ФАС России.

ФАС России на основании и во исполнение Указа Президента РФ N 373 и распоряжения Правительства РФ N 1412-р своим приказом от 17.08.2015 N 726/15 переименовала ФБУ "ИТЦ ФСТ" в ФБУ "ИТЦ ФАС России", о чем внесена запись в ЕГРЮЛ и утвердила Устав учреждения.

При таких обстоятельствах, правовой основой создания ФБУ "ИТЦ ФАС России" явились ненормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, ИТЦ ФАС России является правопреемником ИТЦ ФСТ России.

Ненормативный акт не устанавливает общеобязательное правило поведения, не адресован неопределенному кругу лиц.

Таким образом, действие ненормативного акта (распоряжения) Правительства РФ, принятого в отношении определенного лица - конкретного учреждения, не распространяется на другие учреждения.

Правовой акт Правительства РФ (постановление либо распоряжение), который бы позволял администрации Приморского края создать бюджетное учреждение - ИТЦ, отсутствует. ИТЦ не могло быть создано администрацией на основании актов Правительства РФ, предусматривающих создание ИТЦ ФСТ России и передающих это учреждение в ведение ФАС России.

Согласно Закону о защите конкуренции принятые Правительством РФ акты находятся вне сферы антимонопольного регулирования, так как Правительство РФ не является субъектом правоотношений, регулируемых Законом о защите конкуренции, такими субъектами являются федеральные органы исполнительной власти. Правительство РФ согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" не является федеральным органом исполнительной власти. Правительство РФ является органом исполнительной власти, которое может устанавливать исключения из общих правил. Согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Как следует из статьи 6 Бюджетного кодекса, для осуществления своих функций (полномочий) органы власти могут создавать казенные учреждения, которые вправе, в том числе осуществлять полномочия по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Статьей 70 Бюджетного кодекса предусмотрено финансовое обеспечение выполнения указанных полномочий.

По существу позиция Приморского УФАС России согласуется с позицией Минфина России, изложенной в письме от 22.10.2013 N 12-08-06/44036.

Из письма Минфина (раздел 1) следует, что государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для предоставления государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), отнесенных федеральными законами к полномочиям государственных органов или органов местного самоуправления.

Казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций - не их задача.

Как указывает Минфин в разделе 8 письма (рекомендаций), доходы от оказания казенным учреждением платных услуг и иной приносящей доход деятельности в соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации зачисляются в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и в качестве дополнительного источника финансирования учреждению не возвращаются.

Доходы, полученные бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности (в том числе от оказания как основных, так и неосновных платных услуг) согласно пунктам 2, 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Правовые основания для установления правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом порядка расходования таких средств отсутствуют.

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом и Законом N 44-ФЗ полномочиями (функцией) по информационно-техническому обеспечению деятельности государственных органов, в том числе полномочиями по закупке товаров, работ, услуг для реализации указанной функции (для обеспечения государственных нужд) может быть наделено казенное учреждение.

Законодательно предусмотренная возможность наделения казенного учреждения функциями органа власти не создает для него преимущественного положения на соответствующем товарном рынке в связи с тем, что доход, получаемый казенным учреждением в отличие от других хозяйствующих субъектов, действующих на том же товарном рынке, перечисляется в соответствующий бюджет.

С учетом изложенного, правовых оснований для наделения ФБУ "ИТЦ ФАС России" функциями государственного органа не имелось, в связи с чем в действиях заявителей имеются признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителей жалоб о том, что суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, установив обстоятельства, подтверждающие факт совершения нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, предрешив выводы антимонопольного органа при производстве по делу в случае его возбуждения, подлежит отклонению ввиду следующего.

Антимонопольный орган в случае возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства при рассмотрении дела и принятии решения признает факт нарушения либо не признает такой факт.

При оспаривании предупреждений антимонопольного органа арбитражный суд, исходя из части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и пункта 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, устанавливает нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение, то есть устанавливает наличие признаков - факта совершения лицом нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции при принятии оспариваемого решения не вышел за пределы своей компетенции, установив наличие фактов, подтверждающих совершение заявителями нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности вынесения Управлением оспариваемого предупреждения от 01.02.2016 N 549/08-3, выданного в рамках дела N 75/08-2015.

Судом апелляционной инстанции исследованы доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом не рассматривался, поскольку заявители жалоб освобождены от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 20.09.2016 по делу N А51-4097/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

И.С. Чижиков

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк