Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2016 г. N 14АП-8904/16

г. Вологда

28 ноября 2016 г.

Дело N А52-1933/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 ноября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от общества Рутковской А.Г. по доверенности от 29.03.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Строительная фирма "ДСК" на решение Арбитражного суда Псковской области от 12 июля 2016 года по делу N А52-1933/2016 (судья Буянова Л.П.),

установил:

закрытое акционерное общество "Строительная фирма "ДСК" (место нахождения: 180017, город Псков, улица 128 Стрелковой дивизии, дом 6; ОГРН 1026000955298; ИНН 6027013093; далее - общество, ЗАО "ДСК") обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Пскова (место нахождения: 180000, город Псков, улица Некрасова, дом 22; ОГРН 1026000980246; ИНН 6027022362; далее - администрация) от 09.06.2016 N 778 "Об отмене разрешений от 27.04.2016 N 60-RU60302000-03-2016, N 60-RU60302000-04-2016 на строительство объекта капитального строительства - 10-этажного 199-квартирного жилого дома по адресу: г. Псков, ул. Гдовская, д. 24".

Определением суда от 27.07.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия (далее - третье лицо, Государственный комитет).

Решением суда от 12 сентября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество не согласилось с решением суда и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование своей позиции ссылается на неправильное применение норм материального права и на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Считает решение суда законным и обоснованным.

Третье лицо в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу общества - без удовлетворения, считает решение суда законным и обоснованным.

Администрация и третье лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, общество в 2014-2015 годах заключило с гражданами договоры купли-продажи земельных участков, расположенных на улице Гдовской в городе Пскове.

Обществом 22.05.2016 зарегистрировано право собственности на земельный участок общей площадью 6510 кв.м по адресу: Псковская область, г. Псков, ул. Гдовская, д. 24, относящийся к категории земель населенных пунктов, разрешенное использование - строительство многоквартирного жилого дома, о чем получено соответствующее свидетельство серии 60-А3 N 232221.

На основании статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) общество 20.05.2015 обратилось в администрацию с заявлением об утверждении градостроительного плана, предоставив правоустанавливающие документы на земельный участок с кадастровым номером КН 60:27:0060235:54 и иные необходимые документы.

Общество 25.05.2015 направило в Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия обращение с просьбой выдать заключение на проектирование и строительство многоквартирных жилых домов по улице Северной, дом 43 и улице Гдовской, дом 24 в городе Пскове.

Государственным комитетом 01.06.2015 обществу направлен ответ с исходящим номером КН-09-1261, в котором указывалось, что земельный участок, на котором планируется строительство, в соответствии с действующим Проектом зон охраны памятников истории и культуры города Пскова, утвержденным решением Псковского областного Собрания депутатов от 29.06.1995 (далее - Проект зон охраны памятников истории и культуры города Пскова), находится вне зоны регулирования застройки, высотных ограничений для объектов нового строительства не имеет.

Постановлением администрации города Пскова от 15.06.2015 N 1314 утвержден градостроительный план N RU 60-58701000-123-8591-08062016 земельного участка с кадастровым номером 60:27:0060235:54, расположенного по ул. Гдовской, д. 24 в городе Пскове, подготовленный Управлением по градостроительной деятельности администрации города Пскова 10.06.2015.

При этом в пункте 2.2.3 "Предельное количество этажей, предельная высота зданий, строений, сооружений" по параметру "высота" со ссылкой на заключение Государственного комитета от 01.06.2015 N КТ-09-1261 содержится указание на то, что ограничений не установлено.

Общество 25.04.2016, представив правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, проектную документацию и положительное заключение государственного бюджетного учреждения Госэкспертиза Псковской области от 21.04.2016, обратилось в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на строительство 199-квартирного дома N 24 по ул. Гдовской: I-ый этап строительства - 100-квартирная часть, II-ой этап строительства - 99-квартирная часть.

Администрацией 27.04.2016 обществу выданы разрешение N 60-RU60302000-03-2016 на строительство 10-этажного 199-квартирного жилого дома (1 этап - 100 квартир) и разрешение N 60-RU60302000-04-2016 на строительство (2 этап - 99 квартир).

В администрацию 01.06.2016 поступил протест прокурора города Пскова от 30.05.2016 N 755ж-2016 на выданное обществу разрешение на строительство N 60-RU60302000-03-2016, в котором указывалось, что данное разрешение на строительство нарушает требования статьей 51, 52 ГрК РФ, статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об охране объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), а также не соответствует ограничениям, установленным Проектом зон охраны памятников истории и культуры города.

По результатам рассмотрения протеста администрацией на основании статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьи 51 ГрК РФ, статей 32, 34 Устава муниципального образования "Город Псков" издано постановление от 09.06.2016 N 778 об отмене выданных обществу разрешений от 27.04.2016 N 60-RU60302000-03-2016 и N 60-RU60302000-04-2016.

Общество, посчитав, что постановление администрации не соответствует требованиям ГрК РФ и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований исходя из того, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходит из следующего.

Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на принципах, направленных, в том числе, на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий; ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Порядок выдачи разрешения на строительство определен в статье 51 ГрК РФ.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

В силу положений части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". К заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются, в частности, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации.

В соответствии с положениями частей 11, 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган местного самоуправления проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и в случае выявления факта несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка отказывает в выдаче разрешения на строительство.

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ установлено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В соответствии со статьей 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Пунктом 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно пункту 9 части 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Псков" утверждены решением Псковской городской Думы от 05.12.2013 N 759 (далее - Правила землепользования и застройки). В соответствии с Картой градостроительного зонирования, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером 60:27:0060235:54, на котором планируется возведение дома N 24 по ул. Гдовской, находится в границах территориальной зоны Ж1.

В соответствии с Градостроительным регламентом (раздел III Правил землепользования и застройки) зона Ж1 относится к зоне многоэтажной жилой застройки, для которой в соответствии с подпунктом 2 пункта 9.4 установлены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а именно: максимальное количество этажей - 10, минимальное - 5; максимальная высота зданий - не нормируется, если иное не установлено проектом зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (часть 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Проект зон охраны памятников истории и культуры города Пскова утвержден решением Псковского областного Собрания депутатов от 29.06.1995. В данный нормативный правовой акт изменения не вносились, в новой редакции он не утверждался. Картографическая его часть, то есть сам Проект зон охраны памятников истории и культуры города Пскова, не публиковалась. Данный Проект находится в распоряжении Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия.

При этом на Карте границ зон охраны объектов культурного наследия, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки, показаны зоны, выделенные в Проекте зон охраны памятников истории и культуры города Пскова (подпункт 7 пункта 17.1 Правил землепользования и застройки).

На указанной Карте условными обозначениями показаны: историческая зона центра города; объединенная охранная зона; зона регулирования застройки до 8 метров; зона регулирования застройки от 8 до 17 метров; зона охраняемого природного ландшафта; территории и охранные зоны отдельных памятников.

Согласно Карте границ зон охраны объектов культурного наследия земельный участок по ул. Гдовской, д. 24 с кадастровым номером 60:27:0060235:54 входит в границы зоны регулирования застройки от 8 до 17 метров.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно посчитал доказанным факт нахождения земельного участка с кадастровым номером 60:27:0060235:54 в границах зоны регулирования застройки с предельной высотой объектов нового строительства - 17 м.

Данное обстоятельство обществом не опровергается.

Из подпункта 8 пункта 17.1 Правил землепользования и застройки следует, что высотные параметры объектов капитального строительства в каждой территориальной зоне в соответствии с проектом зон охраны объектов культурного наследия уточняются органом местного самоуправления посредством получения заключения в органе исполнительной власти, уполномоченном в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Как указывалось выше, соответствующее письмо Государственного комитета предоставлено в Управление по градостроительной деятельности администрации города Пскова непосредственно самим заявителем - ЗАО "ДСК", что не запрещено законом. Именно данное письмо, содержащее указание на то, что земельный участок расположен вне границ зоны регулирования застройки, и послужило основанием для разработки и последующего утверждения градостроительного плана, в пункте 2.2.3 которого предельные параметры высотности объекта капитального строительства не указывались.

При этом высота вертикальной плоскости фасада многоквартирного жилого дома составляет 26,540 метра, что превышает предельно допустимую величину высоты объекта капитального строительства в зоне регулирования застройки, в которой находится земельный участок по ул. Гдовской, д. 24 (17 метров).

В связи с чем суд первой инстанции правомерно указал на то, что проектное решение не соответствует требованиям законодательства в области охраны объектов культурного наследия и градостроительному регламенту в части допустимой высоты здания при строительстве нового объекта.

При этом общество не обращалось в 2015 году за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в порядке, установленном статьей 40 ГрК РФ.

Федеральным законом от 30.12.2015 N 459-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 30.12.2015, в часть 2 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесены изменения, согласно которым отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается.

Таким образом, утвержденный постановлением администрации от 15.06.2015 N 1314 градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 60:27:0060235:54 в пункте 2.2.3 содержит сведения, противоречащие Градостроительному регламенту, Правилам землепользования и застройки, Проекту зон охраны памятников истории и культуры города Пскова, по показателю "высота".

С учетом выявленных расхождений разрешения на строительство от 27.04.2016, выданные на основании градостроительного плана, правомерно отменены администрацией.

Суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание ссылку общества на положения части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в которой определены случаи, на основании которых действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", поскольку в данном случае оспариваемое постановление вынесено администрацией не в рамках положений данной нормы.

Оспариваемое постановление принято администрацией в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, которой предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Поскольку в Законе N 131-ФЗ не определены основания и порядок отмены муниципальных правовых актов, соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. Необходимым является условие о том, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным органом местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О положение статьи 48 Закона N131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

С учетом изложенного суд первой инстанции, учитывая характер нарушений, связанных с подготовкой градостроительного плана земельного участка, отсутствие в разделе 2.2.3 которого достоверных сведений относительно необходимости соблюдения установленных ограничений в части параметра высотности здания, а также тот факт, что градостроительный план земельного участка и оформленные согласно его сведениям разрешения на строительство изначально выданы с нарушением требований указанных выше норм о градостроительной деятельности, правомерно посчитал, что оспариваемое постановление об отмене разрешений на строительство принято администрацией правомерно в пределах предоставленных полномочий.

В связи с чем этим апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы общества.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 12 сентября 2016 года по делу N А52-1933/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Строительная фирма "ДСК" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина