Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2016 г. N 18АП-10710/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 29 марта 2017 г. N Ф09-321/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

02 декабря 2016 г.

Дело N А34-1437/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 декабря 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Кузнецова Ю.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 27.06.2016 по делу N А34-1437/2016 (судья Леонова Ю.А.).

В судебном заседании приняли участие представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области: Башегурова Ю.А. (удостоверение N 9286, доверенность N 8 от 12.01.2016), Саласюк А. С. (удостоверение N 12744, доверенность N 23 от 31.10.2016).

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещён надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте.

В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 24.11.2016 по 25.11.2016. Резолютивная часть постановления объявлена 25.11.2016.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным акта N 92 от 18.11.2015 по результатам внеплановой камеральной проверки Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Курганской области).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 27.06.2016 (резолютивная часть от 23.06.2016) заявленные требования удовлетворены. Признан недействительным акт N 92 по результатам внеплановой камеральной проверки от 18.11.2015, вынесенный УФАС по Курганской области в отношении Департамента.

Не согласившись с принятым решением, УФАС по Курганской области (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает на несоответствие выводов суда о нарушении антимонопольным органом статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утверждает, что у него имелись полномочия и основания для проведения внеплановой проверки электронных аукционов, по результатам которых заключены контракты, в связи с поступлением материалов из правоохранительных органов (обращением Следственного комитета).

Апеллянт просит отменить решение суда с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Департамент представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором против изложенных в ней доводов возразил, указав на то, что решение суда является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.

В судебном заседании представители антимонопольного органа поддержали доводы апелляционной жалобы, озвучили дополнения к ней.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет -сайте.

В соответствии со ст. ст. 123,156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Департамента, надлежащим образом извещённого о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей не находит оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из следующего:

Как следует из материалов дела, 26.08.2014 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru опубликованы извещения N 0143300006914000483, N 0143300006914000485 о проведении двух электронных аукционов на право заключения муниципальных контрактов на долевое строительство 22 и 40 жилых помещений (квартир) в малоэтажном многоквартирном жилом доме для переселения граждан из аварийного жилья. Срок подачи заявок на участие в открытых аукционах в электронной форме установлен с 26.08.2014 по 11.09.2014.

Заказчиком при проведении электронных аукционов являлся Департамент жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана. Уполномоченным органом являлся Департамент экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана.

По результатам проведения аукционов уполномоченным органом приняты решения о соответствии единственного участника - ООО "Атлант" и поданных им заявок на участие в аукционах требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и документации об аукционе (протоколы N 305/1-ЭА, 0143300006914000483 и N N 305/1-ЭА, 0143300006914000485 от 12.09.2014).

26.09.2014 между Департаментом и ООО "Атлант" заключены муниципальные контракты N 19 на долевое строительство 22 жилых помещений (квартир) в малоэтажном многоквартирном доме для переселения граждан из аварийного жилья и N 20 на долевое строительство 40 жилых помещений (квартир) в малоэтажном многоквартирном доме для переселения граждан из аварийного жилья. Срок выполнения работ определён не позднее 30.06.2015 (пункт 3.1. договора N 19, раздел 2 договора N 20).

По представленным в дело актам приёма - передачи квартир от 12.02.2015, разрешениям на ввод объектов в эксплуатацию от 06.02.2015, свидетельствам о регистрации права от 24.02.2015, сведениям сайта http://zakupki.gov.ru договоры исполнены, квартиры переданы заказчику, работы оплачены сведения об исполнении контрактов опубликованы (т. 2 л.д.91-150, т. 3 л.д. 1-50).

В связи с поступлением информации из Следственного отдела по городу Кургану N 101/13-15 от 19.10.2015 на основании приказов N 233 от 22.10.2015, N 235 от 27.10.2015 антимонопольным органом была проведена внеплановая проверка государственного заказчика и уполномоченного органа по соблюдению требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при проведении электронных аукционов на долевое строительство 22-х жилых помещений (квартир) в малоэтажном жилом доме для переселения граждан из аварийного жилья и 40 жилых помещений (квартир) в малоэтажном многоквартирном жилом доме для переселения граждан из аварийного жилья (извещения N 0143300006914000483, 0143300006914000485 от 26.08.2014).

По результатам проверки антимонопольным органом составлен акт N 92 от 18.11.2015, в котором сделаны итоговые выводы по результатам проверки, а именно: в действиях заказчика - Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана, уполномоченного органа - Департамента экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана установлено нарушение ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, выразившееся в нарушении определения предмета закупки (пункт 1); в действиях заказчика - Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана, уполномоченного органа - Департамента экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана установлено нарушение ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе, выразившееся в установлении требований к участникам закупок в нарушение требований Закона о контрактной системе (пункт 2); в действиях заказчика - Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана, уполномоченного органа - Департамента экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана установлено нарушение ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе, выразившееся в нарушении требований Закона о контрактной системе (пункт 3); в действиях заказчика - Департамента жилищно-коммунального хозяйства и строительства Администрации города Кургана, уполномоченного органа - Департамента экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана установлено нарушение статьи 94 Закона о контрактной системе, выразившееся в заключении дополнительного соглашения с изменением существенных условий контракта (источники финансирования) (пункт 4).

В резолютивной части акта указано на возможность его обжалования в арбитражный суд в течение трёх месяцев.

Решение по итогам поверки не выносилось, предписание не выдавалось.

Заявитель оспорил акт проверки в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая недействительным акт проверки, суд первой инстанции пришёл к выводу о несоответствии данного акта требованиям частей 3 и 4, 22 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку проверка проведена антимонопольным органом после заключения и исполнения контрактов.

Поскольку в рамках настоящего дела обжалуется акт проверки, коллегия судей, прежде всего, считает необходимым обосновать причины рассмотрения такого спора по существу, оценив данный акт с точки зрения его соответствия признакам ненормативного правового акта.

Общий подход к вопросам рассмотрения заявлений о признании недействительными актов проверки состоит в том, что стандартный акт любой проверки не может быть предметом оспаривания, поскольку не является ненормативным правовым актом, носит информационный характер, не содержит властных предписаний, обязательных для исполнения, и лишь отражает выявленные в ходе проверки нарушения, что исключает рассмотрение спора по существу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, при рассмотрении апелляционной жалобы установлено, что в данном случае решение по итогам проверки принято не было вовсе, функцию такого решения выполняет оспариваемый акт проверки, который, несмотря на своё название, по содержанию соответствует признакам решения (ненормативного правового акта), является итоговым документом, принятым по результатам проверки, и содержит не только описание выявленных нарушений, но и выводы проверяющих по итогам проверки, а также правовую квалификацию правонарушений и определение виновности лиц в их совершении. В акте указано на возможность его обжалования в арбитражный суд.

Совокупность перечисленных обстоятельств позволяет сделать вывод о ненормативном правовом характере принятого акта и согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для рассмотрения спора по существу в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из содержания апелляционной жалобы и возражений на неё следует, что спор возник относительно возможности проведения внеплановой проверки после заключения и исполнения заключенных по итогам аукциона контрактов.

Суд по итогам рассмотрения спора пришёл к выводу о том, что после заключения и исполнения контрактов проведение внеплановой проверки в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", исключено.

Выводы суда являются верными, оснований для их переоценки не имеется, исходя из следующего:

Как следует из материалов дела, оспариваемый акт составлен по результатом внеплановой проверки соблюдения требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), проведённой антимонопольным органом по обращению Следственного комитета, поступившему после заключения и исполнения контрактов по итогам двух аукционов.

Закон N 44-ФЗ, на основании которого была проведена проверка, регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В пункте 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, закреплены аналогичные полномочия Федеральной антимонопольной службы.

В целях исполнения возложенных на него функций антимонопольный орган наделён полномочиями в том числе по проведению внеплановых проверок в отношении субъектов контроля. Основанием к проведению такой проверки может являться, в числе прочего, поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (пункт 2 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ). Довод апеллянта в данной части принят апелляционным судом.

Вместе с тем, реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по контролю ограничена необходимостью соблюдения установленных в Законе N 44-ФЗ требований.

Так, согласно части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе, контроль в сфере закупок путём проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляется с учётом части 4 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

В силу данной нормы права контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона (с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта) в отношении иных субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

Буквально истолковав данные нормы права, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что проверка может быть проведена только до заключения контракта (часть 4 статьи 99 Закона N 44-ФЗ).

Иное понимание содержания части 4 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ нельзя признать направленным на достижение целей контроля (в полном объёме).

Так, после заключения контракта в случае выявления нарушений невозможно выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (часть 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ).

Кроме того, следует отметить, что обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном главой 6 Федерального закона N 44-ФЗ, в орган контроля допускается только до заключения контракта.Жалобы, поступившие после заключения контракта, возвращаются без рассмотрения (ст. 105 Закона о контрактной системе). Каких-либо исключений из этого правила для случаев проведения проверки на основании информации, поступившей из следственных органов, не установлено.

Согласно статье 47 Закона N 44-ФЗ в случае нарушения положений настоящей главы, регламентирующих определение поставщика (подрядчика, исполнителя), такое определение может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица.

Судом установлено, что на момент поступления обращения и начала проверки стороны контракты не только заключили, но и исполнили. При таких обстоятельствах действия Управления по проведению проверки не соответствуют приведённым выше положениям закона, в силу которых проверка могла быть проведена только до заключения контрактов.

С учётом изложенного, суд обоснованно признал недействительным оспариваемый акт проверки.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в решении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу -без удовлетворения.

От оплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе антимонопольный орган освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 27.06.2016 по делу N А34-1437/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Ю.А. Кузнецов А.П. Скобелкин