Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2016 г. N 13АП-27020/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

05 декабря 2016 г.

Дело N А56-39175/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 декабря 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Лутай В.В.

при участии:

от заявителя: Мазан В.В. по доверенности от 18.12.2015

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-27020/2016) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.08.2016 по делу N А56-39175/2016(судья Константинова Е.В.), принятое

по иску (заявлению) АО "Авиакомпания "Россия"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным предписания

установил:

акционерное общество "Авиакомпания "Россия" (ОГРН 1117847025284, адрес: 196210, г. Санкт-Петербург, ул. Пилотов, д. 18/4; далее - общество, Авиакомпания, АО "Авиакомпания "Россия") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (адрес: 190068, г. Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39; далее - Управление, административный орган) N 05.13-14 от 06.05.2016.

Решением от 30.08.2016 суд первой инстанции заявление удовлетворил, признал недействительным предписание N 05.13-14 от 06.05.2016, а также взыскал с Управления в пользу АО "Авиакомпания "Россия" расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы административный орган указывает на законность и обоснованность обжалуемого предписания. Кроме того, Управление указывает, что в обжалуемом решении не отражена явка представителя административного органа в судебное заседание суда первой инстанции 23.08.2016, в то время как представитель явился в заседание, представил позицию Управления по делу.

В судебном заседании представитель АО "Авиакомпания "Россия" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве. Управление, извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие административного органа в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Ходатайство Управления об отложении рассмотрения дела в связи с нахождением представителя в очередном отпуске апелляционным судом отклонено.

В соответствии с частью 3 статьи 158 АПК РФ в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.

Согласно части 4 статьи 158 АПК РФ отложение рассмотрения дела в отсутствие представителя одной из сторон при заявленном ходатайстве об отложении рассмотрения дела в связи с невозможностью обеспечить явку представителя является не обязанностью, а правом суда, предоставленным законодательством для обеспечения возможности полного и всестороннего рассмотрения дела. Суд вправе отклонить ходатайство, если сочтет возможным рассмотреть дело по существу в отсутствие представителя одной из сторон по имеющимся в материалах дела доказательствам.

В рассматриваемом случае невозможность явки представителя в судебное заседание по причине нахождения в очередном отпуске по основному месту работы не является основанием для отложения судебного разбирательства, поскольку не свидетельствует о невозможности обеспечить явку иного представителя.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, Управлением на основании распоряжения N 181-р от 27.04.2016 проведена внеплановая выездная проверка АО "Авиакомпания "Россия" по вопросам соблюдения транспортной безопасности на воздушном транспорте. В ходе проверки установлено, что обществом нарушены положения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 40 (далее - Требования), что зафиксировано актом проверки N 05.07-14 от 06.05.2016.

На основании выявленных нарушений Управлением обществу выдано предписание N 05.13-14 от 06.05.2016 (далее - Предписание) об устранении в срок до 07.11.2016 нарушений требования законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте, а именно:

- На субъекте транспортной инфраструктуры АО "Авиакомпания "Россия" транспортных средствах Airbus А319, А320, не обеспечено накопление, обработка и хранение в электронном виде данных с камер видеонаблюдения, установленных перед пилотской кабиной и передача указанных данных в соответствии с установленным порядком, уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальные управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности (нарушен пункт 5.24 Требований).

- На субъекте транспортной инфраструктуры АО "Авиакомпания "Россия" транспортных средствах Airbus A319, А320 не обеспечена передача видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (нарушен пункт 26.3.2 Требований).

Предписание обжаловано обществом в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявления АО "Авиакомпания "Россия", Предписание Управления признал недействительным.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителя АО "Авиакомпания "Россия", суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

В статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность определена как состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; силы обеспечения транспортной безопасности - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

На основании части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.

Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования), разработаны в соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ и утверждены Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 40.

Требования применяются в отношении ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ТС.

В силу пункта 5.24 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальные управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 26.3.2 Требований субъект транспортной инфраструктуры на ТС второй категории дополнительно к требованиям пункта 5 обязан оснастить ТС техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени.

В соответствии с пунктом 3.5.1 Письма Минэкономразвития России от 30.12.2015 N 38728-ОФ/Д26и "Заключение по итогам экспертизы приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта" пунктами 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе уже находящихся в эксплуатации, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени.

Реализация на практике указанных норм предусматривает установку на воздушном судне соответствующего бортового оборудования, что сопряжено с внесением изменений в конструкцию воздушного судна, связанным с дооснащением воздушного судна соответствующим оборудованием.

Оснащение воздушных судов указанными техническими средствами влечет значительные финансовые затраты.

В соответствии с приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации" на экземпляре воздушного судна и каждом его компоненте должны отсутствовать изменения конструкции, которые не предусмотрены действующей эксплуатационной документацией (в том числе и сертификатом типа воздушного судна) и не согласованы с разработчиком воздушного судна или властями летной годности страны регистрации воздушного судна.

Внесение изменений в конструкцию воздушного судна, оснащение воздушного судна дополнительным оборудованием, не предусмотренным сертификатом типа воздушного судна и не согласованным с разработчиком воздушного судна, властями летной годности страны регистрации воздушного судна, лишает конкретный экземпляр воздушного судна сертификата летной годности, что делает невозможным его дальнейшую эксплуатацию.

Поэтому все предполагаемые к размещению на борту воздушного судна приборы и оборудование должны быть одобрены организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна, с внесением соответствующих изменений в конструкторскую, технологическую и сертификационную документацию, а монтаж должен осуществляться, либо в организации-изготовителе конкретного экземпляра воздушного судна либо на ремонтном предприятии, имеющем разрешение национальных властей летной годности страны регистрации воздушного судна, на выполнение соответствующего вида работ.

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и не оспорено административным органом то обстоятельство, что в настоящее время воздушные суда, эксплуатируемые обществом в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт "Ь" пункта 13.2.3 Приложения N 6 к Конвенции о международной гражданской авиации "Эксплуатация воздушных судов" часть I "Международный коммерческий воздушный транспорт"), оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного судна, его взлетной массы и пассажировместимости соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в соответствующих планах обеспечения транспортной безопасности общества, которые прошли процедуру утверждения в Росавиации, в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Закона N 16.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что на воздушных судах, предкабинном пространстве, в соответствии с требованиями главы 13 "Безопасность" Приложения 6 к Конвенции ИКАО "О международной гражданской авиации" изготовителями воздушных судов (AIRBUS, BOEING) установлены соответствующие камеры видеонаблюдения позволяющие контролировать пространство перед дверью кабины экипажа. Изображение в реальном времени с указанных камер видеонаблюдения передаётся на монитор, находящийся в кабине экипажа.

Данная методика транспортной безопасности создаёт необходимое состояние защищённости, предусмотренное требованиями Закона, и имеет общемировое распространение. При этом воздушные суда, которые эксплуатирует общество, имеют сертификаты типа АР Международного авиационного комитета (МАК).

Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 года N 1285-р (в ред. 11.12.2013) утверждена "Комплексная программа обеспечения безопасности на транспорте". По условиям данной программы Правительство РФ поручило организовать проведение работ по оснащению системами видеоконтроля обстановки на борту с использованием каналов связи и передачи данных, включая спутниковые, соответствующим органам исполнительной власти. В организацию проведения работ включена, в том числе, разработка соответствующих подзаконных нормативных актов.

До настоящего времени проведение научно-исследовательских работ по оснащению указанными системами транспортных средств соответствующими ведомствами не выполнено. Доказательства обратного Управлением в порядке статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ в материалы дела не представлены, не было таковых и при рассмотрении дела судом первой инстанции.

Кроме того, 07.02.2014 обществом направлен запрос N 01/48 руководителю Федерального агентства воздушного транспорта РФ (Росавиация) с просьбой дать пояснения о возможности выполнения требований по установке иных камер видеонаблюдения, кроме предусмотренных штатно в каждом транспортном средстве, и передаче информации с этих камер в режиме реального времени заинтересованным органам.

В материалы дела представлен протокол совещания от 07.06.2016 N 11-03/266-пр у директора Департамента транспортной безопасности и специальных программ Минтранса России А.А. Корниенко, согласно которому участники совещания согласны с позицией Российского союза промышленников и предпринимателей (РССП) о невозможности реализовать положения Требований в части оснащения воздушных судов (ВС) техническими средствами видеонаблюдение в кабине ВС и на путях прохода в салон (кабину) ВС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне ВС и передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени до издания Правительством Российской Федерации требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности, порядка их сертификации, предусмотренных частью 8 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ, а также издания порядка передачи данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности.

Кроме того, в соответствии с указанным протоколом совещания признано целесообразным постановляющую часть проекта постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, дополнить абзацем, определяющим срок вступления в силу пунктов данного проекта постановления, касающихся оснащения ВС системами видеонаблюдения, с 01.01.2019.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному и правомерному выводу о том, что исполнение перечисленных пунктов Требований является возможным исключительно при наличии установленного порядка передачи данных, который до настоящего времени не предусмотрен ни положениями Требований, ни другими нормативными актами. При таких обстоятельствах, суд правомерно признал недействительным обжалуемое Предписание Управление в виду его неисполнимости.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что в обжалуемом решении суда первой инстанции не зафиксирована явка представителя Управления в то время, как представитель административного органа в судебное заседание суда первой инстанции 23.08.2016 явился, отклоняются апелляционным судом, так как данное обстоятельство не является безусловным основанием для отмены судебного акта. Более того, в материалах дела имеется протокол судебного заседания от 23.08.2016 и аудиозапись данного судебного заседания, которыми зафиксирован факт участия в заседании 23.08.2016 представителя Управления Смирнова Д.С. по доверенности от 18.01.2016. То обстоятельство, что во вводной части решения суда первой инстанции ошибочно не отражена явка представителя Управления является основанием для предъявления административным органом в суд первой инстанции заявления об исправлении опечатки в порядке статьи 179 АПК РФ.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30 августа 2016 года по делу N А56-39175/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова