Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2016 г. N 15АП-13587/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

06 декабря 2016 г.

дело N А32-15901/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.

судей Сулименко О.А., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смирновой В.Ю.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2016 по делу N А32-15901/2016 по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" к заинтересованному лицу Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае, Управлению Федерального казначейства по Краснодарскому краю, УФНС по Краснодарскому краю о признании недействительным предписания, принятое в составе судьи Федькина Л.О.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" (далее - ФГБУ "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - Управление Росфиннадзора в Краснодарском крае, управление), Управлению Федерального казначейства по Краснодарскому краю (далее - УФК по Краснодарскому краю), Управлению Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю (УФНС по Краснодарскому краю) о признании недействительным предписания от 02.03.2016 N 18-01-12/1273; обязании устранить допущенные нарушения.

Решением суда от 12.07.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован недоказанностью нарушения оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя по делу.

Не согласившись с принятым решением, ФГБУ "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда от 12.07.2016 отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что предписание не содержит фактов нарушения бюджетного законодательства, а также указания на нормативный акт в сфере бюджетного законодательства, положения которого нарушены. Нарушение порядка расчетов с ОАО "НЭСК-электросети" по договору N 4-38-13-1860 от 07.04.2014, а также искажение бухгалтерской отчетности заявителя ввиду неправомерного списания дебиторской задолженности обусловлено добросовестным исполнением со стороны заявителя обязательств по договору. Принцип целевого использования бюджетных средств не нарушен. С целью достижения результативности целевой субсидии, заявитель обратился в суд с иском к ОАО "НЭСК-электросети" о понуждении исполнить договорные обязательства по технологическому присоединению к электрическим сетям. Достоверных доказательств неисполнения либо ненадлежащего исполнения подрядчиком ОАО "ПМК-5" работ по договору не представлено. Вывод о завышении ОАО "ПМК-5" объема вынутого грунта сделан на основании заключения эксперта, не имеющего соответствующую квалификацию. Нецелевое расходование заявителем бюджетных средств управлением не доказано. Оспариваемое предписание не соответствует п. 24 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н.

В отзыве на апелляционную жалобу УФК по Краснодарскому краю просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебное заседание представители участвующих в деле лиц не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно пунктам 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора упраздняется, функции упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" передаются Федеральному казначейству.

Вместе с тем, согласно пункту 5 названного Указа на Правительство Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению в установленные законодательством Российской Федерации сроки проведения ликвидационных процедур в связи с упразднением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и непрерывности осуществления передаваемых Федеральному казначейству, Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе в соответствии с данным Указом функций упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.02.2016 N 153-р, принятым во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41, определен порядок проведения ликвидации. В пункте 1 данного распоряжения указано, что работники Росфиннадзора продолжают выполнять возложенные на них обязанности до высвобождения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Учитывая необходимость определения статуса Федеральной службы финансово-бюджетного надзора как действующего в настоящее время юридического лица, а также круга полномочий, переданных от Службы в Федеральное казначейство, определениями суда апелляционной инстанции от 04.10.2016 и от 01.11.2016 судебное разбирательство откладывалось. У Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю и Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае истребованы документы, касающиеся реорганизации службы финансово-бюджетного надзора на основании Указа Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41.

Во исполнение определений суда УФК по Краснодасркому краю представлены акты приема-передачи материалов проверок Росфиннадзора в Краснодарском крае, в том числе дела N 362-15 в отношении ФГБУ "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов".

Следовательно, заинтересованным лицом по настоящему делу является УФК по Краснодарскому краю как правопреемник Управления Росфиннадзора в Краснодарском крае на основании ч. 1 ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 20.11.2015 по 30.12.2015 на основании приказа от 18.11.2015 N 362-п Управлением Росфиннадзора в Краснодарском крае в отношении ФГБУ "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" проведена выездная плановая проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных в 2014 году в виде субсидий, имеющих целевой характер.

В ходе проверки управлением установлено, что в рамках договора от 07.04.2014 N 4-38-13-1860, заключенного с ОАО "НЭСК-электросети", заявителем перечислено 2 734 237,99 руб. в отсутствие правовых оснований (работы фактически не были выполнены), в бухгалтерской документации указанная дебиторская задолженность списана в отсутствие выполненных работ по договору.

Управлением также установлен факт перечисления заявителем ООО "ПМК-5" денежных средств в сумме 15 642 012,75 руб. по контракту от 26.05.2014 за выполнение работ по расчистке межлиманного соединения. В исполнительной документации расчет объемов разработанного грунта не приведен. В результате экспертного исследования установлено завышение подрядчиком объема вынутого грунта.

По результатам проведенной проверки заявителю выдано предписание от 02.03.2016 N 18-01-12/1273 о принятии мер к устранению выявленных нарушений: погашением дебиторской задолженности АО "НЭСК-электросети" путем возврата денежных средств на лицевой счет учреждения; обеспечением надлежаще оформленных отчетов о фактически выполненных ООО "ПМК-5" работах.

Полагая, что указанное предписание является недействительным, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

Часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, предписание управления может быть признано незаконным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данного акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу суд апелляционной инстанции находит недоказанным.

В соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Территориальное управление осуществляет в установленной сфере деятельности контроль и надзор, в том числе, за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 5.1.1).

В силу п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пп. "б" п. 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, пп. "б" п. 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н (в редакциях, действующих в период проверки), Росфиннадзор вправе выносить предписания, содержащие как требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, так и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Из материалов дела следует, что основанием для выдачи заявителю предписания от 02.03.2016 N 18-01-12/1273 послужил установленный управлением в ходе проверки факт нарушения ч. 1 ст. 711, ч. 1 ст. 720 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", п. 6 Положения о порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468.

Пунктом 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

Заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику (п. 1 ст. 720 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом.

В ходе проведенной управлением в отношении ФГБУ "Азово-Черноморское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" проверки на предмет правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета установлено, что в 2014 году учреждению предоставлена целевая субсидия в сумме 4 971 341,80 руб. (соглашение от 13.03.2014 N СУБ-66 в редакции дополнительного соглашения от 17.11.2014 N 1) на финансовое обеспечение расходов на присоединение (подключение) к линиям связи, электро- и теплоснабжения, сетям инженерно-технического обеспечения (в т.ч. увеличение потребляемой мощности).

Согласно представленным в ходе проверки отчетам об осуществлении расходов, целевая субсидия расходована в полном объеме.

Так, учреждением с ОАО "НЭСК - электросети" заключен договор об осуществлении технологического присоединения объекта - нежилых помещений здания литер Ж, расположенного г. Краснодар, ул. Филатова, дом N 17, к электрическим сетям от 07.04.2014 N 4-38-13-1860. Сумма договора составляет 4 971 341,80 руб. Срок выполнения - 6 месяцев со дня заключения договора (до 07.10.2014).

Договором предусмотрен порядок оплаты: 15 % платы или 745 701,27 руб. - вносятся в течение 15 дней со дня заключения договора; 30 % платы или 1 491 402,54 руб. в течение 60 дней со дня заключения договора, но не позже дня фактического присоединения; 45 % платы или 2 237 103,81 руб. - в течение 15 дней со дня подписания сторонами документов: акт о выполнении заявителем технических условий, акт об осмотре приборов учета и согласовании расчетной схемы учета электрической энергии (мощности), акт о разграничении балансовой принадлежности электрических сетей, акт о разграничении эксплуатационной ответственности сторон; 10 % платы или 497 134,18 руб. вносятся за технологическое присоединение в течение 15 дней со дня фактического присоединения.

Проверяющим органом установлено, что согласно данным бухгалтерского учета заявителя в счет исполнения обязательств по договору от 07.04.2014 N 4-38-13-1860 на расчетный счет ОАО "НЭСК-электросети" перечислено 4 971 341,80 руб. (платежные поручения от 30.05.2014 N 1018 и от 16.06.2014 N 1060). При этом в нарушение условий договора оплата 45 % стоимости услуги по договору в сумме 2 237 103,81 руб. произведена в отсутствие актов, подтверждающих фактическое присоединение, подписание которых предусмотрено договором в качестве условия для оплаты договора в полном объеме.

В журнале регистрации обязательств за 2014 год (форма по ОКУД 0504064) отражены обязательства по договору от 07.04.2014 N 4-38-13-1860, которые выполнены и оплачены в проверяемом периоде в полном объеме. Дата снятия текущего обязательства с учета - 19.06.2014. По состоянию на 31.12.2014 в бухгалтерском учете учреждения авансовые платежи, уплаченные сетевой организации и образующие дебиторскую задолженность в сумме 4 971 341,80 руб. списаны в отсутствие фактически оказанной услуги по договору от 07.04.2014 N 4-38-13-1860 без подтверждающих первичных документов, что является нарушением части 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Таким образом, проверяющий орган пришел к обоснованному выводу о том, что в нарушение вышеназванных норм заявитель произвел оплату по договору от 07.04.2014 N 4-38-13-860 с нарушением условий договора - до завершения ОАО "НЭСК-электросети" работ по технологическому присоединению объекта к электрическим сетям и необоснованно отразил в бухгалтерском учете сведения о списании дебиторской задолженности.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что перечисление средств субсидии в порядке стопроцентной оплаты по договору в отсутствие фактически оказанной услуги позволило учреждению не обращаться в Росрыболовство с заявкой о наличии потребности направления остатка не использованного этих средств на начало очередного финансового года, чем нарушены положения абзаца 2 части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Не оспаривая установленные проверяющим органом обстоятельства, заявитель ссылается на то обстоятельство, что им приняты меры реагирования для защиты своих прав путем обращения с иском в суд к ОАО "НЭСК-электросети".

Между тем, указанное обстоятельство не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку при наличии фактов нарушений условий договора и, соответственно, условий предоставления субсидии, предписание управления в указанной части соответствует Закону.

Оспариваемым в рамках настоящего дела предписанием заявителю также предписано обеспечить надлежащее оформление отчетов о фактически выполненных ООО "ПМК-5" работах в рамках заключенного контракта от 26.05.2014 N 03181000081400008.

Так, в 2014 году на финансовое обеспечение расходов учреждения по расчистке межлиманного соединения Казачий Ерик в Темрюкском районе протяженностью 10 км от головного водозабора до Большого Ахтанизовского лимана - 56,9 тыс. м Федеральным агентством по рыболовству заявителю предоставлена субсидия из федерального бюджета в сумме 15 642 012,75 руб.

Учреждением по результатам открытого конкурса с ОАО "ПМК-5" заключен государственный контракт от 26.05.2014 N 0318100001814000008 на расчистку межлиманного соединения Казачий Ерик в Темрюкском районе протяженностью 10 км от головного водозабора до Большого Ахтанизовского лимана, объём выемки 56,9 тыс. м (общая протяженность полосы работ по расчистке по каналу Казачий Ерик составляет 2,7 км). Цена контракта составила 15 642 012,75 руб.

На основании акта выполненных работ по форме КС - 2 от 28.08.2014 N 1 учреждение оплатило подрядчику 15 642 012,75 руб. (платежные поручения от 28.05.2014 N 3474, от 01.09.2014 N 37061).

Согласно акту от 28.08.2014 N 1 объем разработанного ОАО "ПМК-5" грунта составил 56 900 м. Однако в представленной проверяющему органу исполнительной документации расчет объемов по размерам, указанным в исполнительных схемах, отсутствовал.

В ходе проверки главным инженером проекта ГИП ООО "НПО КрасНИИРХ" произведен расчет фактического объема вынутого грунта, согласно которому объем фактически вынутого грунта составил 47 380 м.

Следовательно, подрядчиком завышен объем вынутого грунта, предъявленного к оплате, в связи с чем, проверяющий орган пришел к обоснованному выводу о том, что заявителем оплачены невыполненные работы по выемке грунта в размере превышения 9 520 м на сумму 2 381 397,75 руб.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" предусмотрено проведение заказчиком контрольных мероприятий в целях осуществления строительного контроля.

Доказательств проведения заявителем соответствующего контроля с целью недопущения необоснованного расходования бюджетных средств в материалы дела не представлено.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на отсутствие у инженера проекта ГИП ООО "НПО КрасНИИРХ", проводившего расчет, необходимой квалификации не принимается апелляционным судом.

ГИП ООО "НПО КрасНИИРХ" является разработчиком проекта спорных работ. Расчет произведен по параметрам, указанным подрядчиком в исполнительных чертежах представленной исполнительной документации. Заверенный расчет представлен в материалы проверки от 09.12.2015 N 2312-15. Доказательств, опровергающих верность указанного расчета, в материалах дела не имеется.

Таким образом, учреждения обоснованно обязало заявителя обеспечить надлежащее оформление отчетов о фактически выполненных ОАО "ПМК-5" работах.

Учитывая изложенное, оспариваемое в рамках настоящего дела предписание от 02.03.2016 N 18-01-12/1273 соответствует действующему законодательству, что в силу статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации препятствует признанию его незаконным.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2016 по делу N А32-15901/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.А. Сулименко Г.А. Сурмалян