Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2016 г. N 09АП-54404/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 9 марта 2017 г. N Ф05-1310/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

30 ноября 2016 г.

Дело N А40-121828/16

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 ноября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бекетовой И.В.,

судей:	Каменецкого Д.В., Цымбаренко И.Б.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Сатаевым Д.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Управления Роспотребнадзора по г.Москве

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 12.09.2016 по делу N А40-121828/2016 (121-1077), принятое судьей Аксеновой Е.А.,

по заявлению ПАО "Аэрофлот"

к Управлению Роспотребнадзора по г.Москве

о признании недействительным предписания,

при участии:

от заявителя:	Безгуб В.Н. по дов. от 16.05.2016;
от ответчика:	Пальмин О.А. по дов. от 30.03.2016;

УСТАНОВИЛ:

ПАО "Аэрофлот" (заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Москве (ответчик, Управление Роспотребнадзора по г.Москве) от 25.02.2016 N 01-36-00001 в части возложения на общество обязанности по устранению нарушений п.п.1.4, 2.2.5, 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5, 2.4.1 СанПиН 2.5.1.2423-08 "Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации".

Решением от 12.09.2016 Арбитражный суд города Москвы удовлетворил заявленные требования в полном объеме. В обоснование принятого решения суд указал, что предписание Управления Роспотребнадзора по г.Москве в оспариваемой части не отвечает критерию исполнимости.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Роспотребнадзора по г.Москве обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылается, что в предписании ответчик не требует от истца проводить исследования и испытания, а обязывает провести корректировку программы организации и проведения производственного контроля, в том числе включить необходимый объем инструментальных исследований в производственный контроль за условиями труда и отдыха летного состава.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель с доводами апелляционной жалобы не согласился, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушанного мнения представителей сторон, полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в период с 15.01.2016 по 25.02.2016 при проведении плановой выездной проверки Управлением Роспотребнадзора по г.Москве в отношении ПАО "Аэрофлот", выявлены нарушения санитарного законодательства.

При проведении проверки ответчиком установлено, что объем инструментальных исследований, включенный в программу производственного контроля, не соответствует количеству нормируемых СанПин 2.5.1.2423-08 показателей на рабочем месте пилота, не включены такие производственные факторы, как аэроинный состав воздуха в кабине ВС, барометрическое давление, вибрация, инфразвук, что является нарушением пп.1.4, 2.2.5, 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5, 2.4.1 СанПин 2.5.1.2423-08 "Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации".

Установленные фактические обстоятельства отражены в акте проверки от 25.02.2016.

Предписанием от 25.02.2016 N 01-36-00001 в оспариваемой части, на ПАО "Аэрофлот" возложена обязанность по устранению выявленных нарушений санитарных правил, заявителю предписано включить необходимый объем инструментальных исследований в производственный контроль условий труда и отдыха летного состава, с целью устранения вышеуказанных нарушений.

Не согласившись с предписанием в оспариваемой части, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Право выдавать предписания об устранении выявленных правонарушений предоставлено Управлению Роспотребнадзора по г. Москве в соответствии с п. 2 ст. 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Из предписания от 25.02.2016 N 01-36-00001 в оспариваемой части, следует, что на общество возложена обязанность по устранению следующих нарушений СанПиН 2.5.1.2423-08 "Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации":

п. 1.4. - Производственный контроль за обеспечением условий труда и отдыха летного состава, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно- противоэпидемических (профилактических) мероприятий организуется и осуществляется организациями гражданской авиации в порядке, установленном санитарными правилами;

п. 2.2.5. - Содержание легких отрицательных и положительных аэроионов в кабинах воздушных судов гражданской авиации должно соответствовать санитарно-гигиеническим нормам допустимых уровней ионизации воздуха производственных и общественных помещений;

п. 2.3.3. - Уровни ультразвукового давления на рабочих местах членов экипажей воздушных судов не должны превышать допустимые уровни ультразвука на рабочих местах.

п. 2.3.4. - Уровни инфразвукового давления на рабочих местах членов экипажей воздушных судов не должны превышать допустимые уровни инфразвука на рабочих местах летного состава;

п.2.3.5 - Уровни общей вибрации для кабин экипажей воздушных судов не должны превышать допустимые уровни общей вибрации на рабочих местах.

п. 2.4.1. - Для всех самолетов гражданской авиации с гермокабинами, независимо от высоты полета, величина барометрического давления не должна быть менее 567 мм рт. столба.

В соответствии с п. 2.1 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 13.07.2001 N 18 "О введении в действие Санитарных правил - СП 1.1.1058- 01" (далее - СП 1.1.1058-01) производственный контроль за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (производственный контроль) проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в соответствии с осуществляемой ими деятельностью по обеспечению контроля за соблюдением санитарных правил и гигиенических нормативов, выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий

При этом п. 2.5 СП 1.1.1058-01 предусмотрено, что номенклатура, объем и периодичность лабораторных исследований и испытаний определяются с учетом санитарно-эпидемиологической характеристики производства, наличия вредных производственных факторов, степени их влияния на здоровье человека и среду его обитания. Лабораторные исследования и испытания осуществляются юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем самостоятельно либо с привлечением лаборатории, аккредитованной в установленном порядке.

Ответственность за своевременность организации, полноту и достоверность осуществляемого производственного контроля несут юридические лица, индивидуальные предприниматели (п. 2.7 СП 1.1.1058-01).

Анализ указанных выше требований СП 1.1.1058-01 показывает, что программа производственного контроля представляет собой документ, разработанный юридическим лицом, самостоятельно определившим количество проводимых им лабораторных исследований и испытаний с учетом санитарно-эпидемиологической характеристики производства, наличия вредных производственных факторов. При этом программа производственного контроля обязательна для исполнения юридическим лицом.

Как следует из программы производственного контроля, производственный контроль включает санитарно-гигиенические мероприятия на рабочих местах летных и кабинных экипажей на воздушных судах, а именно: инструментальный контроль условий труда по факторам шум, ионизирующее излучение, микроклимат, электромагнитное излучение, освещенность. Периодичность проведения инструментального контроля - 1 раз в год, среди нормативных документов значится СанПин 2.5.1.2423-08 "Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации", которыми определены санитарно- гигиенические требования к рабочим местам в кабинах самолетов.

СанПиН 2.5.1.2423-08. Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27.10.2008 N 60 (далее - СанПиН 2.5.1.2423-08), определены санитарно-гигиенические требования к рабочим местам летного состава в кабинах воздушных судов.

Таким образом, необходимые лабораторно-инструментальные исследования и инструментальный контроль условий труда по производственным факторам должны производиться на рабочих местах пилотов в условиях реального полета с привлечением работников экспертных организаций, аккредитованных в установленном порядке, и использованием необходимого измерительного оборудования.

При этом в соответствии с п. 3.10 Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утвержденным приказом Минтранса России от 31.07.2009 N 128 (далее - ФАП-128), установлен запрет на присутствие в кабине летного экипажа лиц, не связанных с выполнением задания на полет, а также предметов, ограничивающих управление воздушным судном, нормальную эксплуатацию систем и оборудования воздушного судна и деятельность членов экипажа воздушного судна.

Требования ФАП-128 обязательны для исполнения эксплуатантами и владельцами воздушных судов, зарегистрированных в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации, воздушных судов, зарегистрированных в иностранных государствах и включенных в сертификат (свидетельство) эксплуатанта, выданный Российской Федерацией, а также иными физическими и юридическими лицами, осуществляющими организацию, обеспечение, выполнение полетов гражданских воздушных судов и аэронавигационное обслуживание в воздушном пространстве Российской Федерации (п. 1.2).

Таким образом, действующее федеральное ограничение препятствует проведению лабораторных и инструментальных замеров вреднодействующих физических и химических факторов на рабочих местах летного состава в эксплуатационных условиях.

Исходя их принципа приоритетного действия правовых норм, ФАП-128, утвержденные в установленном порядке Минтрансом России в соответствии с требованиями Воздушного Кодекса РФ, обладают большей юридической силой, тем более, что напрямую направлены на безопасное выполнение авиаперевозок в интересах граждан, что имеет первостепенное значение.

При этом судом установлено и ответчиком не оспаривается, что общество неоднократно сообщало Управлению Роспотребнадзора по г. Москве о невозможности проведения каких-либо замеров к кабине пилота воздушного судна, также, в материалах дела имеются запросы, направленные заявителем в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и его территориальное управление (исх. от 19.11.2015 N 12-1529, от 29.10.2015 N 12-1303, от 12.08.2015 N 12-1083, от 10.04.2015 N 12-485) о предоставлении разъяснений по вопросу проведения лабораторно-инструментальных исследований уровней вредных производственных факторов на рабочих местах летного состава гражданской авиации с учетом действующего ограничения по ФАП-128.

Из полученных ответов (Минтранс России от 22.06.2015 N 01-02-05/3110, Ространснадзор от 08.06.2015 N АК-1016-662, Росавиация от 16.04.2015 N 4.01-294), следует общее мнение о необходимости соблюдения требований воздушного законодательства РФ, т.е. невозможности допускать отклонения от установленных федеральных правил.

Минтранс России, в свою очередь, также информировал, что вопрос целесообразности проведения производственного контроля на рабочих местах членов летных экипажей в настоящее время находится на рассмотрение в Роспотребнадзоре и Минтруде России.

По обращению заявителя получена позиция Минтруда России (исх. от 13.10.2015 N 15-1/10/в-7440), согласно которой необходимость вынесения предписаний, целью которых является искусственное ускорение процедуры специальной оценки условий труда для получения ее результатов, видится нецелесообразной. Проведение лабораторно-инструментального контроля за уровнями вредных и производственных факторов на рабочих местах пилотов в рамках производственного контроля проводится по правилам, тождественным для специальной оценки условий труда.

Мнение о методике условий труда экипажей воздушных судов выражено Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (исх. от 09.10.2015 N 01/12267-15-23), в соответствии с которым, преждевременно оценивать рабочие места членов экипажей воздушных судов до проведения комплексного исследования воздействия шумового фактора и возникающей при этом акустической нагрузки в кабинах экипажей воздушных судов иностранного производства, а также фактора напряженности и тяжести трудового процесса данной категории работников (в настоящее время поручено провести ФГУП "Всероссийский исследовательский институт железнодорожной гигиены" РПН). Как следует из письма, до настоящего времени такого рода научные исследования в Российской Федерации не проводились, в связи с чем, отсутствуют нормативные значения, которые могут быть использованы для оценки рабочих мест по данным критериям.

Поскольку, предписание представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю, предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание административного органа должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании требования должны содержать краткую, точную информацию о выявленных нарушениях и указание на выполнение конкретных действий, которыми обнаруженные нарушения должны быть устранены.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы уже были предметом судебного разбирательства в суде первой инстанции, им была дана соответствующая правовая оценка, и оснований для переоценки выводов суда не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что предписание Управления Роспотребнадзора по г. Москве от 25.02.2016 N 01-36-00001 в оспариваемой части, не отвечает критерию исполнимости.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ, влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 12.09.2016 по делу N А40-121828/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.В. Бекетова

Судьи

Д.В. Каменецкий И.Б. Цымбаренко