Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2016 г. N 08АП-13877/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Омск

06 декабря 2016 г.

Дело N А70-11195/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 декабря 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Рязановым И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-13877/2016) Административной комиссии Калининского административного округа города Тюмени на решение Арбитражного суда Тюменской области от 12.10.2016 по делу N А70-11195/2016 (судья Бадрызлова М.М.), принятое по заявлению акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" (ОГРН 1077203052772, ИНН 7203203418) к Административной комиссии Калининского административного округа города Тюмени (ОГРН 1027200860620, ИНН 7204006437) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 18.08.2016 N КАО1261,

при участии в судебном заседании представителей:

от Административной комиссии Калининского административного округа города Тюмени - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от акционерного общества "Уральская теплосетевая компания" - Королева Лариса Сергеевна по доверенности б\н от 05.09.2016 сроком действия по 10.08.2019, лично

установил:

Акционерное общество "Уральская теплосетевая компания" (далее - заявитель, Общество, АО "УТСК") обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к административной комиссии Калининского административного округа города Тюмени (далее - Комиссия, административный орган) об оспаривании постановления N КАО1261 о назначении административного наказания от 18.08.2016.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 12.10.2016 по делу N А70-11195/2016 заявленные Обществом требования удовлетворены в полном объеме, постановление Комиссии N КАО1261 о назначении административного наказания от 18.08.2016 признано незаконным и отменено полностью.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что в рассматриваемом случае общество, осуществляя работы по устранению аварийной ситуации на тепловых сетях в г. Тюмени по ул. Самарцева, 81- ул. В. Худякова открытым способом (в отсутствие соответствующего разрешения) в месте возникновения аварии, действовало в состоянии крайней необходимости, что исключает производство по административному делу на основании части 3 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Комиссия обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал на наличие в действиях АО "УТСК" состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 4.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности, а именно: производство работ по ремонту тепломагистрали без разрешения на проведение земляных работ. По мнению Комиссии, действия в состоянии крайней необходимости предполагают предотвращение опасности, в то время как Общество проводило земляные работы вследствие произошедшей аварии, а не предотвращало наступление этой аварии, в связи с чем в отношении Общества не может быть применена норма статьи 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, позволяющая заявителю уйти от административной ответственности при реальном нарушении требований законодательства.

АО "УТСК" представлены письменный отзыв на апелляционную жалобу, а также письменные дополнения к отзыву, в которых общество не согласилось с доводами подателя апелляционной жалобы. Отзыв и дополнения к отзыву приобщены судом апелляционной инстанции к материалам дела.

В судебном заседании представитель Общества возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве с учетом дополнений к нему, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Комиссия, надлежащим образом уведомленная о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, ходатайства об отложении судебного разбирательства не заявила, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанного лица в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, дополнения к отзыву, заслушав явившегося в судебное заседание представителя заявителя, установил следующие обстоятельства.

Специалистом 1 категории комитета по благоустройству и озеленению Управы КАО Администрации г. Тюмени 26.07.2016 г. в период с 15 час. 46 мин. до 15 час. 50 мин. в ходе осмотра установлено, что Общество проводит земляные работы без разрешения (ордера) по адресу: ул. Самарцева, 81 - ул. В. Худякова.

Результаты осмотра зафиксированы актом осмотра места совершения административного правонарушения от 26.07.2016 N 12; к акту приложены фототаблицы.

По данному факту этим же должностным лицом в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении N 11 от 10.08.2016 по признакам правонарушения, предусмотренного статьей 4.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности.

По результатам рассмотрения данного протокола и приложенных к ним документов Комиссией 18.08.2016 вынесено оспариваемое постановление N КАО1261, которым заявитель привлечен к административной ответственности на основании статьи 4.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб. по факту нарушения части 3 статьи 22 Правил благоустройства города Тюмени, утвержденных решением Тюменской городской Думы от 26.06.2008 N 81.

Полагая, что постановление о привлечении к административной ответственности является незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

12.10.2016 Арбитражный суд Тюменской области принял решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 названной статьи).

Частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Статья 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В Тюменской области в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, институтов государственной власти Тюменской области, установленного порядка осуществления местного самоуправления в Тюменской области, общественного порядка и общественной безопасности, собственности Тюменской области и муниципальной собственности, а также предупреждения административных правонарушений принят Кодекс Тюменской области об административной ответственности.

Статьей 4.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности предусмотрено, что нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, установленных соответствующими органами местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьями 1.14, 1.15 названного Кодекса, влекут предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до ста тысяч рублей.

Правила благоустройства устанавливают общеобязательные нормы поведения для юридических, физических лиц и лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, на территории г. Тюмени и регламентируют деятельность Администрации г. Тюмени при решении вопросов местного значения в сфере благоустройства территории г. Тюмени, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов.

Согласно статье 23 Правил благоустройства контроль за выполнением названных правил осуществляется в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами города Тюмени.

В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 24 Правил благоустройства лица, виновные в нарушении данных Правил, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Тюменской области.

В силу частей 1, 3 статьи 22 Правил благоустройства земляные работы должны производиться при наличии письменного разрешения (ордера) на проведение земляных работ (далее - разрешение) и договора на восстановление объектов благоустройства. Предоставление разрешения осуществляется Администрацией города Тюмени.

Осуществление работ без разрешения или с разрешением, срок действия которого истек, запрещается.

Из оспариваемого постановления следует, что основанием для привлечения заявителя к ответственности по вменяемой норме послужило установление Комиссией нарушение АО "УТСК" части 3 статьи 22 Правил благоустройства в связи с проведением обществом земляных работ без соответствующего разрешения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, общество в связи с возникновением аварийной ситуации на тепловых сетях и возникшей необходимостью аварийного ремонта тепловых сетей открытым способом по адресу: г. Тюмень, ул. Самарцева, 81 - ул. В. Худякова Общество обратилось в Управу Калининского административного округа Администрации г.Тюмени с заявлениями на получение разрешения на осуществление земляных работ.

Письмом Управы Калининского административного округа Администрации г.Тюмени от 26.07.2016 N 692 Обществу отказано в выдаче разрешения на осуществление земляных работ в связи с непредставлением Обществом документов, определенных пунктом 2.11 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешений на осуществление земляных работ, утвержденного постановлением Администрации города Тюмени от 14.05.2012 N 54-пк (далее - Регламент N 54-пк).

Пунктом 2.11 Регламента установлен определенный перечень документов, предоставление которых необходимо для получения разрешения на осуществление земляных работ, в частности: заявление; рабочий проект (проектная документация); письменное согласие собственника объектов благоустройства или уполномоченного им лица (при наличии); документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя; материалы фотосъемки земельного участка до осуществления земляных работ; временная схема движения транспорта (при наличии); выписка из ЕГРЮЛ; договор на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги (при осуществлении аварийных земляных работ, производстве работ по ремонту инженерных коммуникаций в полосе отвода автомобильной дороги).

Как следует из материалов дела, Обществу отказано в представлении разрешения на производство земляных работ по причине отсутствия у Общества заключенного договора на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения.

Стороны указывают, что представленный с заявлениями на выдачу разрешения на производство земляных работ договор от 31.12.2015 N 6 на эксплуатацию инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения был оценен Управой Калининского административного округа г. Тюмени как незаключенный, поскольку протокол разногласий к указанному договору не был подписан второй стороной.

Указанные обстоятельства Обществом не опровергнуты, в связи с чем суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях Общества события вменяемого административного правонарушения.

Вместе с тем, как следует из обжалуемого решения, суд первой инстанции, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предоставленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, пришел к выводу, что в рассматриваемом случае общество действовало в состоянии крайней необходимости в целях предотвращения наступления неблагоприятных последствий аварии теплотрассы.

Суд апелляционной инстанции поддерживает изложенный вывод суда первой инстанции в силу следующего.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при действиях лица в состоянии крайней необходимости.

Статьей 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Из анализа приведенной нормы законодательства усматривается, что для признания действий общества совершенными в состоянии крайней необходимости следует доказать отсутствие возможности устранения опасности иными средствами.

Отношения, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Во исполнение положений Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" постановлением Правительства РФ от 17.10.2015 N 1114 утверждены Правила расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении (далее также - Правила N 1114).

В соответствии с обязательными требованиями, предусмотренными, в том числе, подпунктами "б", "в", "г" пункта 5 Правил N 1114, при возникновении аварийной ситуации собственник или иной законный владелец объекта, на котором произошла аварийная ситуация, обязан:

- принять меры по защите жизни и здоровья людей, окружающей среды, а также собственности третьих лиц от воздействия негативных последствий аварийной ситуации;

- принять меры по сохранению сложившейся обстановки на месте аварийной ситуации до начала расследования ее причин, за исключением случаев, когда необходимо вести работы по ликвидации аварийной ситуации и сохранению жизни и здоровья людей, а в случае невозможности сохранения обстановки на месте аварийной ситуации обеспечить ее документирование (фотографирование, видео- и аудиозапись и др.) к началу проведения работ по локализации и ликвидации аварийной ситуации и сохранность указанных материалов;

- осуществить мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварийной ситуации на объекте, на котором произошла аварийная ситуация.

Аналогичные положения содержатся и в пункте 2.4.1 постановления Администрации города Тюмени от 05.09.2008 N 118-пк "Об утверждении Порядка осуществления земляных работ и восстановления нарушенного благоустройства", согласно которым при возникновении аварийной ситуации на инженерных сетях выполнение необходимых аварийных земляных работ начинается незамедлительно с целью восстановления нормальной жизнедеятельности пострадавшего населения и работы предприятий, организаций, учреждений.

Кроме того, по условиям пункта 5.5 СП 124.13330.2012, обязанность по соблюдению которого возложена на общество, при авариях (отказах) в системе централизованного теплоснабжения в течение всего ремонтно-восстановительного периода должна обеспечиваться, в том числе: подача 100% необходимой теплоты потребителям первой категории (если иные режимы не предусмотрены договором); подача теплоты на отопление и вентиляцию жилищно-коммунальным и промышленным потребителям второй и третьей категорий в размерах, указанных в таблице 1 СП 124.13330.2012 в зависимости от потерь тепловой энергии.

Несвоевременное устранение последствий прорывов тепломагистрали или иных аварийных ситуаций, учитывая значительно высокую температуру воды и пара, давление, создаваемое в сети, равно как и вероятность перебоев в поставке тепловой энергии потребителям, по верному замечанию суда первой инстанции, могло бы привести к возможности нанесения значительного вреда охраняемым общественным интересам, интересам граждан и организаций при условии бездействия со стороны общества по устранению аварии.

Таким образом, в силу изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции относительно того, что в данном случае общество обязано было незамедлительно предпринять необходимые и достаточные меры, направленные на устранение аварийных ситуаций на тепловых сетях.

Как усматривается из материалов дела, и было установлено судом первой инстанции, по адресу: г.Тюмень, ул.Самарцева, 81 - ул. В.Худякова, заявителем были произведены земляные работы, необходимость проведения которых возникла в связи с повреждением тепловой сети после проведения гидравлических испытаний. Данные испытания проводились с целью подготовки к отопительному сезону.

При этом доводы Комиссии о том, что действия в состоянии крайней необходимости предполагают предотвращение опасности, в то время как Общество проводило земляные работы вследствие произошедшей аварии, а не предотвращало наступление этой аварии, несостоятельны, поскольку устранение последствий аварии не препятствует применению к заявителю положений статьи 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, в соответствии с пунктом 6.2.1 Приказа Минэнерго РФ от 24.03.2003 N 115 "Об утверждении Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок" при эксплуатации систем тепловых сетей должна быть обеспечена надежность теплоснабжения потребителей.

Согласно пункту 6.2.11 вышеназванных Правил, гидравлические испытания трубопроводов водяных тепловых сетей с целью проверки прочности и плотности следует проводить пробным давлением с внесением в паспорт.

Также, в соответствии с пунктом 6.2.25 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, при текущей эксплуатации тепловых сетей необходимо принимать меры к предупреждению, локализации и ликвидации аварий и инцидентов в работе тепловой сети.

Согласно пункту 1.2 СП 124.13330.2012 "Тепловые сети. Актуализированная редакция СНиП 41-02-2003", через тепловые сети транспортируют горячую воду с температурой до 200 град. С и давлением до 2,5 МПа включительно, водяной пар с температурой до 440 град. С и давлением до 6,3 МПа включительно, конденсат водяного пара.

По условиям пункта 5.5 СП 124.13330.2012, обязанность по соблюдению которого возложена на Общество, при авариях (отказах) в системе централизованного теплоснабжения в течение всего ремонтно-восстановительного периода должна обеспечиваться, в том числе: подача 100% необходимой теплоты потребителям первой категории (если иные режимы не предусмотрены договором); подача теплоты на отопление и вентиляцию жилищно-коммунальным и промышленным потребителям второй и третьей категорий в размерах, указанных в таблице 1 СП 124.13330.2012 в зависимости от потерь тепловой энергии.

Из содержания пункта 6.2.14, 6.2.15 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок следует, что при проведении гидравлических испытаний в трубопроводе продолжает оставаться вода, температура которой не ниже 5°С и не выше 40°С.

Таким образом, в случае повреждения трубопровода, в том числе и при проведении гидравлических испытаний вне отопительного сезона, при отсутствии каких-либо действий со стороны заявителя, существует вероятность выхода воды на поверхность земли, учитывая вероятную площадь разлива в связи с тем, что диаметр трубы = 500 мм; глубина нахождения под землей - 2 м и как следствие - угроза причинения вреда здоровью и имуществу граждан, разрушения или повреждения зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, угроза причинения вреда объектам животного и растительного мира, окружающей среде.

Также при утечке воды существует вероятность вымывания грунта под воздействием воды, образования провалов на проезжей части и на тротуаре, что может создать реальную опасность для движения автомобилей и пешеходов.

Кроме того, как было указано выше, гидравлические испытания проводились с целью подготовки к отопительному сезону.

Так, из схемы расположения трубопропровода, усматривается, что последний обеспечивает водоснабжение и теплоснабжение большого микрорайона. Согласно карте города Тюмени в данном районе, кроме жилых домов, находится несколько детских садом и школ.

В соответствии с пунктом 1 Постановление Администрации города Тюмени от 14.09.2016 N 292-пк "О начале отопительного периода 2016 - 2017 годов в городе Тюмени", датой начала отопительного периода 2016 - 2017 годов на территории муниципального образования городской округ город Тюмень определено 19.09.2016, следовательно,на момент рассмотрения настоящего дела, отопительный сезон был начат.

Таким образом, несвоевременное устранение порывов тепломагистрали, в рассматриваемом случае, могло привести к невозможности включения отопления в отопительный период и подачи горячего водоснабжения населению и социально значимым объектам.

При этом материалам дела также подтверждается, что теплотрасса по названному адресу находится под землей, следовательно, доступ к инженерным коммуникациям, требующим аварийного ремонта, мог быть осуществлен только посредством земляных работ.

По верному замечанию суда первой инстанции, незамедлительные действия Общества по устранению дефектов инженерных коммуникаций г. Тюмени по ул. Самарцева, 81 - ул. В.Худякова путем производства раскопов (в отсутствие соответствующего разрешения) направлены на устранение опасности, непосредственного угрожающей правам других лиц (граждан, организаций), охраняемым интересам в сфере нормального жизнеобеспечения.

Бездействие Общества по устранению порыва тепломагистрали при условии отсутствия выданного разрешения на производство земляных работ могло привести к возникновению указанных выше неблагоприятных последствий, причинить значимый вред охраняемым законом интересам.

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что действия АО "УТСК" по устранению аварийной ситуации на тепловых сетях в г. Тюмени по ул. Самарцева, 81 - ул. В.Худякова путем производства раскопов (в отсутствие соответствующего разрешения) в месте возникновения аварии совершены заявителем в состоянии крайней необходимости и были направлены на устранение опасности непосредственно угрожающей правам других лиц (граждан, организаций), охраняемым интересам в сфере нормального жизнеобеспечения.

Доказательств, опровергающих вышеизложенные обстоятельства, Комиссией в материалы дела не предоставлено.

Совершение лицом в состоянии крайней необходимости действия, содержащего состав административного правонарушения, в соответствии с пунктом 3 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях исключает производство по делу об административном правонарушении.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что, удовлетворив заявленные обществом требования о признании незаконным и отмене постановления от 18.08.2016 N КАО1261, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 12.10.2016 по делу N А70-11195/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков