Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2016 г. N 02АП-8387/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 февраля 2017 г. N Ф01-40/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Киров

25 октября 2016 г.

Дело N А17-8597/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 октября 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя Саченко И.А., действующего на основании доверенности от 26.11.2015,

рассмотрев в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по подзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.07.2016 по делу N А17-8597/2015, принятое судом в составе судьи Голикова С.Н.,

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области (ОГРН 1053701042449; ИНН 3702068140)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области (ОГРН 1043700076606; ИНН 3702057652), Управлению Федерального казначейства по Ивановской области (ОГРН 1023700551710; ИНН 3728015865)

о признании частично незаконным представления,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области (далее - заявитель, Управление Роспотребнадзора по Ивановской области, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ивановской области (далее - ТУ Росфиннадзора) о признании незаконным пункта 1 представления от 02.12.2015 N 36.

Определением Арбитражного суда Ивановской области от 17.05.2016 к участию в деле в качестве соответчика привлечено Управление Федерального казначейства по Ивановской области (далее - УФК по Ивановской области) в связи с упразднением Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 28.07.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Управление Роспотребнадзора по Ивановской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, нарушены нормы процессуального права, неполно выяснены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела. Управление приводит доводы о том, что Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено право заказчика передавать часть функций, идентичных функциям контрактного управляющего, специализированной организации.

УФК по Ивановской области в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей УФК по Ивановской области, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом и заявившего ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора была проведена выездная проверка отдельных вопросов финансово хозяйственной деятельности Управления Роспотребнадзора по Ивановской области за 2014-2015 годы.

По результатам проверки был составлен акт от 20.11.2015, в пункте 7 которого подробно исследован вопрос эффективности использования заявителем средств федерального бюджета на оплату услуг специализированной организации - ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов" (т.1, л.д. 63-68) и вынесено представление N 36 от 02.12.2015 с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 10 календарных дней со дня получения представления.

В пункте 1 названного представления отражено, что при наличии в штате Управления Роспотребнадзора по Ивановской области достаточного количества лиц, прошедших повышение квалификации в сфере закупок, имея возможность, исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности), осуществлять закупки без привлечения специализированной организации, средства федерального бюджета использованы на оплату услуг ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов", дублирующего деятельность контрактного управляющего и единой комиссии по осуществлению закупок Управления, что свидетельствует о несоблюдении заявителем установленного принципа эффективности использования бюджетных средств.

Не согласившись с данным представлением, Управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Ивановской области, руководствуясь положениями статей 198, 201 АПК РФ, статей 28, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статей 12, 13, 38, 39, 40 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно статье 265 БК РФ (в редакции, действовавшей в период проведения проверки) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Как указано в абзаце 4 части 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля выступают, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

Согласно части 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (часть 2 статьи 269.2 БК РФ). Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (часть 3 статьи 269.2 БК РФ).

В силу статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Частью 2 указанной статьи определено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Таким образом, орган государственного финансового контроля выдать субъекту бюджетных правоотношений представление лишь в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Выявив нарушение Управлением Роспотребнадзора по Ивановской области принципа эффективности использования бюджетных средств, установленных статьями 28, 34 БК РФ, ТУ Росфиннадзора выдало заявителю представление от 02.12.2015 N 36 в пункте 1 которого указано на неэффективность использования средств федерального бюджета на оплату услуг специализированной организации - ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов", дублирующего деятельность контрактного управляющего и Единой комиссии по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов и запросов котировок, запроса предложений для определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), созданной Приказом Управления Роспотребнадзора по Ивановской области от 09.01.2014 N 4/1 (далее - Единая комиссия по осуществлению закупок).

Статьей 28 БК РФ установлено, что бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзаце 4 пункта 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

На основании части 1 статьи 39 Закона N 44-ФЗ для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Частью 5 вышеуказанной статьи предусмотрено, что в состав комиссии заказчиком включаются преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лица, обладающие специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

В силу требований части 1 статьи 40 Закона N 44-ФЗ заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, в том числе для разработки конкурсной документации, документации об аукционе, размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или электронного аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным участием, закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аукционе, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом создание комиссии по осуществлению закупок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются заказчиком.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм, с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы законность оспариваемого пункта 1 представления ТУ Росфиннадзора от 02.12.2015 N 36, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В данном случае специализированная организация - ООО "Ивановское региональное агентство конкурсов и аукционов", исходя из имеющихся в материалах дела актов выполненных работ, оказывала лишь юридические услуги, оказание которых в силу части 1 статьи 40 Закона N 44-ФЗ не относится к функциям специализированной организации.

Доказательств выполнения специализированной организацией функций, указанных в части 1 статьи 40 Закона N 44-ФЗ, Управлением Роспотребнадзора по Ивановской области в материалы дела не представлено. Следовательно, расходы на оказание юридических услуг за счет бюджетных средств в сумме 60 000 рублей не могут быть признаны обоснованными и эффективными, соответствующими целям и задачам осуществления закупок.

В этой связи суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для пересмотра выводов суда первой инстанции о необоснованном привлечении Управлением Роспотребнадзора по Ивановской области специализированной организации при наличии Единой комиссии по осуществлению закупок и контрактного управляющего.

В силу изложенного у Арбитражного суда Ивановской области отсутствовали предусмотренные частью 2 статьи 201 АПК РФ основания для удовлетворения заявленных требований, поскольку оспариваемый пункт представления соответствует закону, не нарушает права и законные интересы Управления и не возлагают на него никаких дополнительных обязанностей, которые не предусмотрены законом.

Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционной жалобы Управление Роспотребнадзора по Ивановской области, однако, они не могут быть положены в основу законно принятого судебного акта, поскольку не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

В этой связи решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.07.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управление Роспотребнадзора по Ивановской области - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.07.2016 по делу N А17-8597/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по подзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина