Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2016 г. N 02АП-8140/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 февраля 2017 г. N Ф01-6424/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

07 октября 2016 г.

Дело N А31-2970/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика - Ревельцева О.В., действующего на основании доверенности от 05.05.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016

по делу N А31-2970/2016, принятое судом в составе судьи Мосунова Д.А.,

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области (ОГРН 1024400534619, ИНН 4401012770)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ОГРН 1024400537556, ИНН 4401004867)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М", муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству",

комитет городского хозяйства администрации города Костромы

о признании недействительным решения,

установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 15.10.2015 (в полном объеме изготовлено 25.12.2015) по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М" (далее - ООО "Фирма "М.О.М"), муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (далее - МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", Учреждение), комитет городского хозяйства администрации города Костромы (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм права, а также на несоответствии изложенных в нем выводов фактическим обстоятельствам дела.

Администрация в апелляционной жалобе отмечает, что при наделении МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" полномочиями по содержанию мест захоронения не имело место наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, поскольку Учреждение не является хозяйствующим субъектом в силу закона. Заявитель обращает внимание на то, что Учреждение не является специализированной службой по вопросам похоронного дела, что суд первой инстанции неправомерно применил правовую позицию, изложенную в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10.

Ссылаясь на пункт 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ, Администрация считает, что у Комиссии Управления имелись правовые основания для прекращения производства по делу N 04-23/1133. В этой части, по мнению заявителя, выводы суда являются обоснованными и законными. Заявитель жалобы не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что нарушение Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является длящимся, что Администрацией не приведены доводы и не представлены доказательства, подтверждающие нарушение оспариваемым решением УФАС ее прав и интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Управление и ООО "Фирма "М.О.М" в письменных отзывах опровергли доводы жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы.

Заявитель и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом. Суд считает возможным рассмотреть дело в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 19.02.2013 в УФАС поступило заявление ООО "Фирма "М.О.М." на предмет нарушения Администрацией антимонопольного законодательства по факту наделения Учреждения функциями, закрепленными за органом местного самоуправления, а именно: по выделению земельных участков для погребения тел; ведению учета захоронений в базе данных; выдаче лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения и паспорта захоронения после погребения; содержания места погребения на территории города Костромы, а также иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг. По мнению ООО "Фирма "М.О.М", рассматриваемые действия Администрации нарушают требования частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Антимонопольным органом на основании приказа от 23.05.2013 N 61 (том 1 л.д. 100) возбуждено дело N 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и создана комиссия по рассмотрению данного дела.

Решением Управления от 22.11.2013 рассмотрение дела N 04-23/1133 прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ.

ООО "Фирма "М.О.М." не согласилось с указанным решением УФАС и обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 по делу N А31-565/2014 заявленное требование удовлетворено. Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.03.2015 N Ф01-720/2015 решение суда оставлено без изменения.

15.05.2015 Управление возобновило рассмотрение дела N 04-23/1133 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе комиссионного рассмотрения дела N 04-23/1133 Управлением установлено, что согласно пункту 1.1 Устава МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В соответствии с подпунктом "д" пункта 2.1 Устава в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности Учреждение обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Исходя из пунктов 3.1, 3.2 Устава МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" вправе заключать от собственного имени, в том числе, и возмездные договоры. Таким образом, Учреждение осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и Уставом.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" по смыслу определения, установленного пунктом 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

В силу подпункта "с" пункта 2.3 Устава Учреждение осуществляет: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдачу лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенные на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Управление пришло к выводу, что Администрация наделила Учреждение полномочиями по регулированию, контролю и учету в сфере организации похоронного дела. Вместе с тем Учреждение не может одновременно являться хозяйствующим субъектом и быть наделено функциями органа местного самоуправления, поскольку такое совмещение запрещено частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.

Поскольку Администрация является органом местного самоуправления, в ведении которого находятся общественные кладбища, выполнение обустройства и содержание мест захоронений является муниципальной нуждой, следовательно, приобретение права на содержание мест погребения на территории г. Костромы должно было осуществляться в порядке размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

По мнению Управления, Администрация своей волей наделила хозяйствующего субъекта МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" функциями органа местного самоуправления, включив в его Устав положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, что в свою очередь образует в действиях Администрации города Костромы нарушение запретов, установленных частями 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и противоречит нормам Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ).

15.10.2015 антимонопольным органом принято решение по делу N 04-23/1133 (в полном объеме изготовлено 25.12.2015, далее - решение от 25.12.2015), в соответствии с которым в действиях Администрации установлено нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении Учреждения функциями (полномочиями) органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (том 1 л.д. 16-23). Предписание в адрес Администрации не выдавалось.

Не согласившись с решением Управления, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании его недействительным в части признания действий Администрации нарушающими части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд первой инстанции счел правомерными выводы ответчика о нарушении Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, признал решение Управления законным и обоснованным, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) определено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В соответствии частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

К вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ).

Аналогичные положения об отнесении указанных вопросов к ведению органов местного самоуправления закреплены соответствующими нормами Закона N 8-ФЗ, регулирующего отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливающего основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

В силу пункта 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Вместе с тем реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 4 названного Закона некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

В Уставе муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденном решением Думы города Костромы от 26.05.2005 N 41, закреплены правовые основы местного самоуправления на территории города Костромы как муниципального образования, установлен порядок решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области.

В пункте 9 статьи 42 Устава определены полномочия Администрации, в том числе в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, а именно: организует похоронное дело на территории города Костромы (подпункт 8); принимает решение о создании мест погребения умерших людей, а в случае необходимости, решение о переносе мест погребения (подпункт 9); устанавливает требования к качеству услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению (подпункт 10); определяет стоимость услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг (подпункт 11).

Постановлением Администрации от 30.12.2011 N 3013 "О создании муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" путем изменения типа существующего муниципального учреждения "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству и об утверждении устава названного учреждения в новой редакции" создано МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", утвержден Устав названного Учреждения. Учредителем МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является город Кострома. Права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

При этом казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе (пункт 3 статьи 161 БК РФ).

Согласно пункту 1.1 Устава (здесь и далее редакция на дату совершения рассматриваемых действий) МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2.1 Устава в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Согласно пункту 2.2 Устава целями деятельности Учреждения являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки.

В подпункте "г" пункта 2.5 Устава предусмотрено, что для достижения целей, указанных в пункте 2.2 названного Устава, Учреждение, помимо основного вида деятельности, вправе осуществлять следующие виды деятельности, классифицированные в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности: организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций Учреждение имеет право: самостоятельно планировать, определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями, предметами и видами деятельности, определенными настоящим Уставом; заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения (подпункты "а", "б" пункта 3.1 Устава).

Пунктом 3.2 Устава регламентировано, что Учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании возмездных договоров, заключенных с юридическими и физическими лицами вправе осуществлять виды приносящей доход деятельности, классифицированных в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, указанных в пункте 2.2 Устава.

Согласно главе 5 Устава финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения является расходным обязательством города Костромы. МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций, и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Доходы, полученные от осуществления Учреждением приносящей доход деятельности, поступают в бюджет города Костромы. Тарифы на услуги, предоставляемые Учреждением, устанавливаются постановлением администрации города Костромы.

Исходя из анализа вышеназванных пунктов Устава МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" вправе заключать от собственного имени, в том числе и возмездные договоры.

Таким образом, Учреждение осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и Уставом.

С учетом изложенного антимонопольным органом и судом первой инстанции сделаны правильные выводы, что МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" по смыслу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

В силу подпункта "с" пункта 2.3 Устава предметом деятельности Учреждения является осуществление следующих функций органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения - после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Из анализа указанного пункта Устава следует, что Администрация наделила Учреждение полномочиями по регулированию, контролю и учету в сфере организации похоронного дела.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что к вопросам местного значения городского округа относится именно организация ритуальных услуг, в то время как в соответствии с Уставом к предмету деятельности Учреждения относится как осуществление функций органов местного самоуправления, так и осуществление функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, то есть осуществления функций хозяйствующего субъекта.

Действительно, в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Вместе с тем реализация указанных правомочий должна осуществляться с соблюдением запретов, императивно установленных статьей 15 Закона N 135-ФЗ.

МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" не может быть одновременно наделено полномочиями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку такое совмещение запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованными ссылки суда первой инстанции на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10, согласно которой возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Понятие "содержание кладбищ и мемориалов" включает в себя именно хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производятся из средств местного бюджета. Такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне, установленном статьей 9 Закона N 8-ФЗ, а являются самостоятельным видом подрядных работ.

Соответственно такой вид хозяйственной деятельности является конкурентным, предполагает ее осуществление путем получения муниципального контракта через проведение торгов.

Применительно к части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ нарушающим требования антимонопольного законодательства является факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления. В этом случае осуществление Учреждением полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в Уставе (оказание ритуальных услуг), поставит данное учреждение в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты такими полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности.

Возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе по выполнению обустройства и содержанию мест захоронения, указанными законами не предусмотрена и прямо противоречит требованиям законодательства.

Согласно положениям статьи 120 Гражданского кодекса Российской полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

В соответствии со статьей 69 БК РФ ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд относятся к бюджетным ассигнованиям.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (статья 72 БК РФ).

Поскольку Администрация является органом местного самоуправления, в ведении которого находятся общественные кладбища, выполнение обустройства и содержание мест захоронений является муниципальной нуждой, следовательно, приобретение права на содержание мест погребения на территории г. Костромы должно было осуществляться в порядке размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

При таких обстоятельствах Администрация своей волей наделила хозяйствующий субъект - МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" функциями органа местного самоуправления, включив в его Устав положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, что в свою очередь образует в действиях Администрации города Костромы нарушение антимонопольного законодательства, а именно нарушение запретов, установленных в частях 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и противоречит нормам Закона N 8-ФЗ.

Доводы Администрации о том, что Учреждение не является хозяйствующим субъектом, апелляционным судом рассмотрены и не принимаются с учетом вышеизложенного, как противоречащие собранным антимонопольным органом доказательствам и положениям Устава Учреждения.

Ссылка заявителя жалобы на неправильное применение норм законодательства относительно полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела апелляционным судом рассмотрена, однако указание в решении УФАС данных норм не привело к принятию неправильного решения.

Рассматривая доводы Администрации о том, что антимонопольный орган должен был прекратить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент принятия решения УФАС) комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что Администрацией после возобновления Управлением рассмотрения дела были предприняты действия, свидетельствующие об устранении нарушений антимонопольного законодательства, по признакам которых было возбуждено дело N 04-23/1133. Данные действия выразились в издании постановления Администрации от 07.07.2015 N 1621 "О внесении изменений в постановление Администрации города Костромы от 30.12.2011 N 3013 "О создании муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" путем изменения типа существующего муниципального учреждения "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" и об утверждении Устава названного учреждения в новой редакции" и изменении видов деятельности муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству".

Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что комиссия Управления не могла расценить вышеуказанные действия Администрации как добровольное устранение нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение. По мнению Управления, Администрация, приняв указанное постановление от 07.07.2015 N 1621, прекратила нарушение антимонопольного законодательства, тем самым исключив основания для выдачи УФАС предписания по делу N 04-23/1133 о нарушении антимонопольного законодательства.

Между тем из содержания оспариваемого решения УФАС следует, что заявителю вменено нарушение запретов, установленных в частях 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в частности наделение Администрацией хозяйствующего субъекта МКУ "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" функциями органа местного самоуправления путем включения в его Устав положений, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений. Антимонопольный орган в решении не исследовал доказательства и не вменял наступление последствий в результате такого деяния.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в рассматриваемом случае у ответчика имелись основания для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства применительно к пункту 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 2 статьи 48 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действующей на момент принятия решения УФАС) решение о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается комиссией в соответствии с требованиями, установленными статьей 41 названного Федерального закона. В случае, если рассмотрение дела прекращается в соответствии с пунктами 1 и 6 части 1 названной статьи, резолютивная часть решения о прекращении рассмотрения дела должна содержать сведения об установлении факта нарушения ответчиком или ответчиками антимонопольного законодательства.

Поскольку решение УФАС оспаривалось Администрацией в части признания действий Администрации нарушающими части 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, суд первой инстанции обоснованно признал решение антимонопольного органа в данной части законным. Отсутствие в решении УФАС вывода о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства применительно к пункту 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ не влияет на законность оспариваемой части решения и не нарушает прав и законных интересов заявителя. Предписание антимонопольным органом не выдавалось.

Доводы о наличии оснований для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по причине истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются исходя из следующего.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

В рассматриваемом случае вмененное нарушение антимонопольного законодательства обоснованно признано судом первой инстанции длящимся.

Ссылка Администрации на то, что предусмотренный статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ срок следует исчислять с 30.12.2011, то есть со дня наделения полномочиями органа местного самоуправления казенного учреждения, отклоняется апелляционным судом, поскольку в настоящем случае срок давности возбуждения дела антимонопольным органом соблюден. На момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и его рассмотрения нарушение имело место. Оснований для опровержения вывода суда о принятии Управлением оспариваемого решения в пределах срока, предусмотренного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ, не имеется.

Относительно доводов Администрации о нарушении оспариваемым решением УФАС ее прав и интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности апелляционный суд исходит из того, что в рассматриваемом случае решение Управления от 25.12.2015 соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности и не создает иных препятствий для осуществления экономической деятельности. Доказательств обратного заявителем не представлено.

Ссылка заявителя на то, что оспариваемое решение УФАС является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц Администрации, не свидетельствует о нарушении оспариваемым решением УФАС прав и законных интересов Администрации.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что решение УФАС соответствует законодательству, прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности не нарушает.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности решения Управления в оспариваемой заявителем части и правильно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств. Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов Арбитражного суда Костромской области и не свидетельствуют о правомерности позиции Администрации, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016 по делу N А31-2970/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с заявителя не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 14.07.2016 по делу N А31-2970/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Е.В. Минаева