Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2016 г. N 14АП-6011/16

Требование: о признании незаконным бездействия по договору перевозки

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

06 октября 2016 г.

Дело N А66-3112/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 06 октября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от ответчика Козловой Е.Б. по доверенности от 10.05.2016 N 36,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Парфенова Евгения Герольдовича на решение Арбитражного суда Тверской области от 27 мая 2016 года по делу N А66-3112/2016 (судья Карсакова И.В.),

установил:

индивидуальный предприниматель Парфенов Евгений Герольдович (ОГРНИП 304690112800029, ИНН 690400136105; место жительства: 170027, город Тверь) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным бездействия администрации города Твери (ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920, место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - администрация), выразившегося в непредставлении в Министерство транспорта Тверской области имеющихся у нее сведений о перевозчике - индивидуальном предпринимателе Парфенове Евгении Герольдовиче, и возложении на ответчика обязанности представить в Министерство транспорта Тверской области сведения о перевозчике - индивидуальном предпринимателе Парфенове Евгении Герольдовиче.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство транспорта Тверской области (ОГРН 1026900562370, ИНН 6901007877; место нахождения: 170100, город Тверь, Свободный переулок, дом 5; далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 27 мая 2016 года по делу N А66-3112/2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Индивидуальный предприниматель Парфенов Е.Г. с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Ссылается также на то, что деятельность по перевозке пассажиров и багажа по регулярному маршруту N 4 Мамулино - пос. Заволжский осуществляет с 1998 года на основании лицензии. Ранее с администрацией, а именно 31.12.2004, 27.12.2005 и 28.12.2006, были заключены соответствующие договоры. Договор на осуществление перевозок в настоящее время отсутствует в связи с тем, что администрацией не проводились соответствующие конкурсы по указанному маршруту. Неоднократно обращался в администрацию для урегулирования в соответствии с действующим законодательством вопроса об осуществлении им перевозок. Фактически перевозки выполнял с ведома ответчика. Считает, что бездействие администрации по непредставлению о нем сведений как о перевозчике в министерство не соответствует требованиям Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Администрация в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Заявитель и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 18 июля 2002 года Парфенову Евгению Гарольдовичу выдана лицензия N АСС-69-032268 на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (том 1, лист 8).

Данная лицензия переоформлена на основании приказа Управления государственного автодорожного надзора по Тверской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 07.06.2012 N 000310/лиц.

Предприниматель 10.08.2015 обратился в Департамент дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери с заявлением о выдаче ему свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок Тверской области N 4 Мамулино - пос. Заволжский и новых карт маршрута регулярных перевозок (том 1, лист 39).

Рассмотрев данное заявление, администрация письмом от 29.10.2015 N 35/2275и (том 1, лист 40) со ссылкой на положения Закона N 220-ФЗ и Закона Тверской области от 24.07.2012 N 75-ЗО "О наделении органов местного самоуправления Тверской области отдельными государственными полномочиями Тверской области по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области" (далее - Закон N 75-ЗО) сообщила предпринимателю о том, что не наделена такими полномочиями по выдаче карт маршрутов регулярных перевозок и свидетельств осуществления регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок и сообщила о том, что данное обращение направлено уполномоченному органу.

Предприниматель также обратился в министерство с заявлением и письмом, полученными последним 21.10.2015, которыми с целью реализации Закона N 220-ФЗ просил выдать ему свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок Тверской области N 4 Мамулино - пос. Заволжский и новые карты маршрута регулярных перевозок (том 1, лист 15), а также в соответствии со статьей 39 Закона N 220-ФЗ сообщал о том, что осуществляет регулярные перевозки по маршруту N 4 "Мамулино- пос. Заволжский", о чем предоставлял соответствующие сведения (том 1, листы 16-17).

В дальнейшем вновь с целью реализации положений части 1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ предприниматель 22.01.2016 обратился в министерство с заявлением о включении сведений о нем как о перевозчике в реестр межмуниципальных маршрутов, в частности по маршруту регулярных перевозок N 204 Мамулино - пос. Заволжский.

Письмом от 20.02.2016 предпринимателю отказано во включении соответствующих сведений в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в связи с тем, что в предоставленной администрацией информации сведения о нем, как о перевозчике по межмуниципальному маршруту N 204 Мамулино - пос. Заволжский отсутствуют.

Предприниматель Парфенов Е.Г., полагая, что ненаправление администрацией информации в министерство о нем как о перевозчике, осуществляющем регулярные перевозки по маршруту регулярных перевозок N 204 Мамулино - пос. Заволжский, является бездействием ответчика, нарушающим его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 названного Кодекса установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон N 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Согласно части 4 статьи 11 названного Закона межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 19 Закона N 220-ФЗ определено, что свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

В силу части 2 статьи 25 Закона N 220-ФЗ ведение реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, установившим данные маршруты.

Статьей 26 указанного Закона определен перечень сведений, подлежащих включению в реестры маршрутов регулярных перевозок.

Согласно части 2 названной статьи сведения, включенные в реестры маршрутов регулярных перевозок, размещаются на официальных сайтах уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченных органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, к полномочиям которых в соответствии со статьей 25 настоящего Федерального закона относится ведение данных реестров.

Таким уполномоченным органом исполнительной власти в Тверской области в сфере транспортного обслуживания по межмуниципальным маршрутам перевозок в Тверской области, в том числе по ведению реестра, в силу Закона Тверской области от 04.02.2016 N 8-ЗО "Об отдельных вопросах организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области" и постановления Правительства Тверской области от 18.10.2011 N 74-пп "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Тверской области" является министерство.

Приказом министерства от 10.05.2012 N 64 "Об открытии межмуниципального маршрута перевозок Тверской области" (том 1, листы 49-50) открыт, в том числе и межмуниципальный маршрут пос. Мамулино - пос. Заволжский. В соответствии с реестром межмуниципальных маршрутов ему присвоен номер 204.

Законом N 75-ЗО полномочия по организации транспортного обслуживания по межмуниципальному маршруту пос. Мамулино - пос. Заволжский переданы муниципальному образованию "Город Тверь".

На запрос министерства от 24.11.2015 N 06-02/5805 (том 1, лист 61) о предоставлении сведений по межмуниципальным маршрутам Тверской области, в том числе и по маршруту N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский, администрация предоставила соответствующие сведения с письмом от 18.12.2015 (том 1, листы 62-66), в которых указано, что сведения о лице, осуществляющем перевозки по указанному маршруту, отсутствуют.

Статьей 39 Закона N 220-ФЗ установлено, что в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона (часть 1).

По истечении тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок:

1) организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры;

2) размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры (часть 2).

До истечения двухсот семидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с установленной настоящим Федеральным законом компетенцией выдают юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по маршрутам регулярных перевозок, включенным в соответствующие реестры, карты данных маршрутов. Указанные карты выдаются на срок, на который этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предоставлено право осуществления регулярных перевозок по данным маршрутам в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, либо, если это право предоставлено без указания срока или срок, на который предоставлено это право, истек, до истечения одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона (часть 3).

Таким образом, исходя из буквального содержания вышеуказанной нормы Закона, заинтересованные юридические лица и индивидуальные предприниматели направляют в уполномоченные органы сведения о маршрутах лишь при условии осуществления ими регулярных перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом органы местного самоуправления не наделены полномочиями по предоставлению информации в органы исполнительной власти Тверской области в рамках статьи 39 Закона N 220-ФЗ с целью включения сведений о перевозчиках в реестр межмуниципальных маршрутов Тверской области.

До 04.02.2016 на территории Тверской области действовал Закон Тверской области от 12.10.2010 N 75-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Тверской области", согласно части 1 статьи 9 которого основанием осуществления перевозок в межмуниципальном сообщении является договор на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу о том, что главным и необходимым основанием для осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту до вступления в силу Закона N 220-ФЗ с учетом положений его статьи 39 являлся договор на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок и, как следствие, правом на включение маршрута в реестр обладают только лица, которые осуществляли такие перевозки на основании такого договора.

В рассматриваемом случае в обоснование правомерности осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту предприниматель ссылается на наличие паспорта автобусного маршрута N 4 Мамулино - обл. больница (вид маршрута - городской) (том 1, листы 18-20, 22-27, 29-30), расписание движения автобусов по маршруту N 4 (том 1, лист 21, 33-36). С апелляционной жалобой им дополнительно представлены копии договоров 31.12.2004 N 2292, 27.12.2005 N 2586(том 1, листы 144,145), письмо администрации от 21.10.2010, которым сообщается, что передача перевозчикам на обслуживание маршрутов регулярных перевозок производится на конкурсной основе (том 1, лист 146), заявление предпринимателя от 20.09.2010 в адрес администрации (том 1, лист 147), которым он просит разрешить выполнять пассажирские перевозки по маршруту регулярного сообщения N 4, ответ Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций от 16.04.2014 N А26-09-39049291 о проведении конкурсной процедуры (том 1, лист 148-149), письмо Департамента дорожного хозяйства и транспорта от 07.09.2015 N 35/16304 о сроках проведения конкурса на маршрут N 204 (том 1, лист 150), акт проверки от 23.11.2015 N 568 (том 1, листы 151-152).

Кроме того, предприниматель ссылается на постановления по делу об административном правонарушении от 19.08.2016 N 156, от 27.04.2016 N 18810169160427041131, от 21.04.2015 N 18810169150421041564, от 31.01.2016 N 18810169160130014756, от 04.11.2015 N 18810169151104017613, от 22.08.2015 N 18810169150820069713, приложенные к пояснениям по делу от 23.09.2016.

Вместе с тем, в указанных документах в усматривается, что заявитель выполнял перевозки по муниципальному маршруту N 4. Доказательств осуществления им перевозок по межмуниципальному маршруту N 204 в материалы дела не предъявлено.

Предприниматель ссылается на то, что названные маршруты являются идентичными, в связи с этим полагает установленным факт осуществления им перевозок по межмуниципальному маршруту N 204.

С такой позицией апелляционная инстанция не может согласиться.

В силу пункта 6 статьи 3 Закона N 220-ФЗ межмуниципальный маршрут регулярных перевозок - это маршрут регулярных перевозок в границах не менее двух муниципальных районов одного субъекта Российской Федерации, не менее двух городских округов одного субъекта Российской Федерации или не менее одного муниципального района и не менее одного городского округа одного субъекта Российской Федерации

Под муниципальным маршрутом регулярных перевозок понимается маршрут регулярных перевозок в границах поселения, субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо двух и более поселений одного муниципального района (пункт 7 статьи 3 указанного Закона).

Следовательно, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок и муниципальный маршрут регулярных перевозок имеют разную правовую природу разное правовое регулирование их статуса.

Как отмечалось ранее, межмуниципальный маршрут N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский открыт приказом министерства от 10.05.2012 N 64.

В материалах дела также усматривается, что муниципальный маршрут N 4 Мамулино - Перинатальный центр закрыт в соответствии с абзацем третьем пункта 2 постановления администрации города Твери от 25.10.2012 N 1643 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 22.12.2010 N 2761 "Об утверждении реестра городских маршрутов регулярных перевозок".

В связи с этим межмуниципальный маршрут N 204 и муниципальный маршрут N 4 открыты органами власти разного уровня и существовали одновременно в период с 10.05.2012 по 25.10.2012.

Помимо того, довод администрации о том, что спорные маршруты имеют разный путь следования, начальные и конечные остановочные пункты, предпринимателем не опровергнут.

В частности, администрация указывает на то, что межмуниципальный маршрут N 204 имеет путь следования пос. Мамулино - пос. Заволжский, при этом конечным остановочным пунктом является пос. Заволжский, расположенный на территории Калининского района Тверской области, в то время как муниципальный маршрут N 4 пос. Мамулино - Перинатальный центр имеет конечную остановку у перинатального центра в городе Твери и проходит только в границах городского округа город Тверь.

Предприниматель также ссылается на то, что договор на осуществление перевозок по межмуниципальному маршруту N 204 с ним не заключен в связи тем, что соответствующий конкурс не проводился.

Вместе с тем данный довод не имеет правового значения, поскольку как было отмечено ранее в постановлении, заявитель осуществлял перевозки по муниципальному маршруту N 4, и у администрации не имелось сведений об индивидуальном предпринимателе Парфенове Евгении Герольдовиче как о перевозчике, осуществляющем перевозки по маршруту N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский.

При этом незаконным бездействие администрации по непроведению конкурса на заключение договора на осуществление перевозок по межмуниципальному маршруту N 204 "пос. Мамулино - пос. Заволжский" в соответствующем порядке не признано.

С учетом изложенного у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных предпринимателем требований.

Следует отметить, что 05.05.2016 было размещено извещение о проведении открытого конкурса N 635-адм/10 на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский.

В соответствии с протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по указанному межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский от 26.07.2016 N 635/10-3 победителем признано общество с ограниченной ответственностью "Ориент-Авто" (далее - ООО "Ориент-Авто").

Заявитель также подавал заявку на участие в конкурсе и был допущен к участию в конкурсе на основании протокола рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 11.07.2016 N 635/10-2, однако набрал меньшее количество баллов, чем победитель.

В связи с этим в настоящее время на межмуниципальном маршруте регулярных перевозок в Тверской области N 204 пос. Мамулино - пос. Заволжский 05.08.2016 определен официальный перевозчик (ООО "Ориент-Авто"), которому выданы карты маршрута и свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок N 204.

Выводы суда, изложенные в решении от 27.05.2016, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Основания для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 27 мая 2016 года по делу N А66-3112/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Парфенова Евгения Герольдовича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина