Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2016 г. N 01АП-5730/16

14 сентября 2016 г.

А43-34312/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Кириловой Е.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.06.2016

по делу N А43-34312/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Водолей-плюс" (ОГРН 1025202843170, ИНН 5259022794, Нижегородская область, Павловский район, г. Ворсма, пл. Победы, д. 4А)

о признании незаконным решения Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Водолей-плюс" - Новосельцевой А.В. по доверенности от 30.08.2016 (участвовала в судебном заседании 31.08.2016),

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Водолей-плюс" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения комиссии по подготовке правил землепользования и застройки Нижегородской области Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области (далее - Департамент), изложенного в протоколе от 30.10.2015 N 11, об отказе Обществу в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 52:21:000071:12, а также об обязании Департамента устранить допущенные нарушения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация г. Дзержинска Нижегородской области, Правительство Нижегородской области.

Решением от 02.06.2016 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требование заявителя.

Департамент не согласился с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Общества в судебном заседании 31.08.2016 и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Департамент заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 31.08.2016 объявлялся перерыв до 08 час. 30 мин. 07.09.2016.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 02.06.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 52:21:000071:12, относящегося к землям населенных пунктов и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Дзержинск, пр. Чкалова, 24, разрешенное использование - для эксплуатации нежилого здания (торгового центра).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными постановлением Городской думы г. Дзержинска от 23.06.2009 N 481 (далее - Правила N 481), спорный земельный участок расположен в территориальной зоне 1 (зона обслуживания и деловой коммерческой активности центра), условно разрешенными видами использования для такой территориальной зоны является в том числе использование земельного участка под объекты мелкорозничной сети.

02.10.2015 Общество обратилось в Департамент за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка.

Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки Нижегородской области Департамента приняла решение, отраженное в протоколе заседания от 30.10.2015 N 11, о невозможности предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Дзержинск, пр. Чкалова, 24 (кадастровый номер 52:21:000071:12), в зоне обслуживания деловой и коммерческой активности центра ЦО-1 "под объекты мелкорозничной сети".

Письмом от 23.11.2015 N 405-02-12310/15 Департамент сообщил Обществу о принятом вышеназванной комиссией решении.

Посчитав принятое решение об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив заявленные требования и обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что фактически заявителем оспаривается решение Департамента как уполномоченного органа, изложенное в письме от 23.11.2015 N 405-02-12310/15.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

При этом любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным и т.д.

В силу пункта 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Возможные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства перечислены в части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ): основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно частям 2 - 4 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Частью 6 статьи 37 ГрК РФ определено, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 39 ГрК РФ физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2).

Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5).

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 6).

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца (часть 7).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8).

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9).

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься в частности проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

В пункте 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О указано, что, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В соответствии с пунктом 5 части 4 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23.12.2014 N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" Правительство Нижегородской области принимает решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

В силу части 1 статьи 4 указанного Закона полномочия, указанные в статье 2 настоящего Закона, осуществляются непосредственно Правительством Нижегородской области или уполномоченными им органами исполнительной власти Нижегородской области.

Пунктами 1.1 и 3.61 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25.07.2007 N 248, установлено, что Департамент является органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным в области градостроительной и архитектурной деятельности, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, выполняет в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительные, координационные и иные функции государственного управления и регулирования в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории Нижегородской области. Департамент принимает решения в том числе о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории городских округов Нижегородской области.

Постановлением Правительства от 27.03.2015 N 170 была образована комиссия по подготовке правил землепользования и застройки Нижегородской области и иным вопросам землепользования и застройки Нижегородской области, в соответствии с которым комиссия по подготовке правил землепользования и застройки Нижегородской области и иным вопросам землепользования и застройки Нижегородской области является постоянно действующим межведомственным органом Нижегородской области и создается для обеспечения задач градостроительного зонирования и обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. К ее функциям относятся в том числе рассмотрение вопросов предоставления разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории городских округов Нижегородской области.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях.

Как верно указал суд, исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих учета мнения населения при принятии градостроительных решений, ГрК РФ предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46 ГрК РФ).

В свою очередь решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения должно быть принято уполномоченным органом с учетом заключения о результатах публичных слушаний и рекомендаций комиссии в соответствии с частями 8 и 9 статьи 39 ГрК РФ.

При этом суд первой инстанции правомерно признал Департамент уполномоченным органом по принятию в порядке статьи 39 ГрК РФ решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, а комиссию расценил как рабочую группу, деятельность которой направлена исключительно на содействие в принятии таких решений уполномоченному органу.

В рассматриваемом случае суд установил, что публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 52:21:000071:12 не проводились, а значит, заявление Общества было рассмотрено без соблюдения установленной процедуры, чем нарушены его права.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что решение об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Департаментом не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Довод Департамента о том, что суд самостоятельно изменил предмет спора, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Как пояснил представитель Общества в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу, требование Общества по своему характеру, целевой направленности и условиям предъявления, по сути, является требованием о признании незаконным решения Департамента как уполномоченного органа; несовпадение формулировки заявления с названием способа защиты права не влияет на существо требования; в данном случае заявитель лишь неверно обозначил предмет спора, в связи с чем данная ошибка была устранена судом в целях урегулирования возникшего спора, что не повлияло на результат вынесенного судом решения.

Учитывая указанную позицию представителя Общества, нарушение его прав и законных интересов решением об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения, принятым без соблюдения установленной законом процедуры, а также фактическую цель заявителя при обращении в арбитражный суд, которая была достигнута, суд апелляционной инстанции считает, что арбитражный суд не вышел за пределы рассматриваемых требований.

При этом суд считает, что каким образом оформлено (в какой форме выражено) решение уполномоченного органа в данном конкретном случае принципиального значения не имеет.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Общества. При этом с учетом положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд обоснованно возложил на уполномоченный орган обязанность устранить нарушение прав и законные интересов Общества путем рассмотрения его заявления о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 52:21:000071:12 "под объекты мелкорозничной сети" с проведением публичных слушаний и принятия решения в соответствии с требованиями статьи 39 ГрК РФ.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Департамента по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.06.2016 по делу N А43-34312/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Кирилова Ю.В. Протасов