Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2016 г. N 14АП-7330/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 февраля 2017 г. N Ф07-13558/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

10 октября 2016 г.

Дело N А52-748/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 10 октября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 27 июня 2016 года по делу N А52-748/2016 (судья Дегтярева Е.Ф.),

установил:

администрация города Пскова (место нахождения: 180000, город Псков, улица Некрасова, дом 22; ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 03.03.2016 N 792/БТ и предписания от 03.03.2016 N 793/БТ.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Народная" (место нахождения: 180000, город Псков, улица Некрасова, дом 38/25, ОГРН 1116027001420; ИНН 6027134154; далее - ООО "СК "Народное", общество).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 27 июня 2016 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы ссылается на то, что частью 21.14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрен специальный срок для принятия уполномоченным органом решения о внесении изменений в разрешение на строительство (10 рабочих дней). Антимонопольный орган полагает, что нормы статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) не охраняют напрямую отношения, связанные с конкуренцией, а являются предупредительными, направленными на устранение условий, способствующих ограничению, устранению, недопущению конкуренции при нарушении установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства. Управление считает, что вывод суда о том, что предписание управления не может быть исполнено администрацией, ввиду невозможности повторного рассмотрения заявления общества, не основан на имеющихся в деле доказательствах и противоречит действующему законодательству.

Администрация в отзыве доводы жалобы не признала, поскольку месячный срок рассмотрения заявления о внесении изменений в разрешение на строительство не нарушен, пропуск десятидневного срока рассмотрения заявления не влияет на состояние конкуренции. Обращение третьего лица с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство связано с изменением этажности и соответственно проектной документации, что не подпадает под действие части 21.14 статьи 51 ГрК РФ, следовательно, Кодексом десятидневный срок не установлен. Предписание управления, требующее повторного рассмотрения заявления общества в установленный срок, неисполнимо, поскольку заявление уже рассмотрено по существу, результат рассмотрения недействительным не признан.

От ООО "СК "Народное" отзыва на апелляционную жалобу не поступило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в управление 17.02.2016 поступила жалоба третьего лица на действия администрации по нарушению порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в части соблюдения сроков при рассмотрении заявления на внесение изменения в разрешение на строительство (заявление от 18.11.2015 N 29). По мнению третьего лица, администрацией нарушены нормы федерального законодательства в части рассмотрения заявления с нарушением сроков, установленных ГрК РФ; применены требования, регламентирующие процедуры выдачи разрешения на строительство к иной процедуре внесения изменений в разрешение на строительство, что нарушает требования статьи 51 ГрК РФ; кроме того, незаконно отказано во внесении изменений в разрешение на строительство.

Жалоба принята к рассмотрению, информация о поступлении жалобы опубликована 20.02.2016 на официальном сайте антимонопольного органа.

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил следующее. Статьями 51, 52 ГрК РФ определен порядок проведения процедур выдачи разрешения на строительство, продление сроков действия разрешения на строительство, внесение изменений в такое разрешение. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства", процедуры выдачи разрешения на строительство, продление срока действия разрешения на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство закреплены в пунктах 59-61 указанного постановления. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ). Статьей 51 ГрК РФ установлено, что уполномоченным органом на выдачу разрешений на строительство являются - федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. К полномочиям администрации в соответствии с пунктами 6, 20, статьи 14 главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), подпунктом 5.7, пункта 5 статьи 32 Устава муниципального образования "Город Псков" (принят постановлением Псковской городской Думы от 06.03.1997 N 132) относится подготовка и выдача в установленном законодательством порядке разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа. Во исполнение своих полномочий, в соответствии с Законом N 131-ФЗ, Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) администрация постановлением от 25.11.2011 N 2843 утвердила Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства" (далее - Регламент). Указанный Регламент не содержит норм и правил, установленных для проведения процедуры внесения изменения в разрешение на строительство. Иного нормативного правового акта, регламентирующую процедуру внесения изменения в разрешение на строительство, не имеется.

Администрацией 09.08.2013 выдано разрешение на строительство N RU60302000-33 на объект капительного строительства многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями и автостоянкой в цокольном этаже, расположенного по адресу: г. Псков, ул. Коммунальная, д.15-Б.

Далее, 18.11.2015, третье лицо обратилось в администрацию с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство в части изменения площади квартир с 3303,3 кв.м до 6120,6 кв.м и строительного объема с 39925,37 куб. м до 49865,9 куб.м, в связи с изменением этажности строящегося объекта.

В свою очередь, администрация 09.12.2015 отказала ООО СК "Народная" во внесении изменений в разрешение на строительство.

ООО СК "Народная" 17.02.2016 обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия администрации в части соблюдения сроков при рассмотрении заявления на внесение изменения в разрешение на строительство. Комиссия управления при рассмотрении жалобы сделала выводы о том, что указанные третьим лицом обстоятельства свидетельствуют о необходимости внесения застройщиком изменений в разрешение на строительство; полагает, что общество обратилось в уполномоченный орган местного самоуправления в порядке, установленном частью 21.10 статьи 51 ГрК РФ, в связи с чем администрация, при оказании муниципальной услуги по внесению изменений в разрешение на строительство, нарушила сроки ответа на заявление, предусмотренные частью 21.14 статьи 51 ГрК РФ, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, или устранению конкуренции.

Далее, управление, руководствуясь статьями 15, 18.1 Закона N 135-ФЗ, вынесло решение по результатам рассмотрения жалобы от 03.03.2016 N 09/18.1/16-АМ о нарушении порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, которым признало жалобу общества обоснованной, решило выдать обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а также передать материалы жалобы уполномоченному сотруднику управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Предписанием от 03.03.2016 N 793/БТ антимонопольный орган обязал администрацию совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно о повторном рассмотрении заявления ООО СК "Народная" о внесении изменения в разрешение на строительство N RU6030200033 в установленные сроки. В срок до 31.03.2016 представить в управление подтверждение исполнения настоящего предписания.

Администрация не согласилась с вынесенными решением и предписанием управления.

Судом первой инстанции заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции считает обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации (далее - уполномоченный орган), при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в том числе в части нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства (подпункт а) указанного пункта). В соответствии с частью 3 указанной статьи обжалование актов и (или) действий (бездействия) уполномоченного органа в антимонопольный орган не является препятствием для обжалования этих действий (бездействия) в судебном порядке.

Внесение изменений в разрешение на строительство относится к процедуре, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденных Правительством Российской Федерации.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 11 статьи 1 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. ГрК РФ не содержит нормы исключающие возможность (запрещающие) внесения изменений в ранее выданное разрешение на строительство.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции отклоняет ссылку подателя жалобы на то, что к обстоятельствам настоящего дела подлежат применению положения части 21.14 статьи 51 ГрК РФ.

Действительно, частью 21.14 статьи 51 ГрК РФ предусмотрены условия, при которых на застройщика возлагается обязанность по внесению изменений в ранее выданное разрешение на строительство: в срок не более чем десять рабочих дней со дня получения уведомления, указанного в части 21.10 настоящей статьи, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы, принимают решение о внесении изменений в разрешение на строительство.

Соответственно нормой части 21.10 статьи 51 ГрК РФ установлены условия и основания направления такого уведомления. Так, указано, что лица, перечисленные в частях 21.5-21.7, 21.9 настоящей статьи, обязаны в письменной форме уведомить о переходе к ним прав на земельный участок, права пользования недрами, об образовании земельного участка орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, и представить документы, подтверждающие наступление таких обстоятельств.

18.11.2015 ООО СК "Народная" обратилась в администрацию, так как у него возникли обстоятельства, требующие внесение изменений в проектную документацию и разрешение на строительство, а именно - в связи с изменением этажности строящегося объекта, направив письменное заявление о внесении изменений в разрешение на строительство, одновременно представив откорректированный проект и положительное заключение ГБУ Госэкспертиза Псковской области с учетом части 1 статьи 49 ГрК РФ.

При этом сведений о том, что общество является лицом, указанным в частях 21.5-21.7, 21.9 статьи 51 ГрК РФ, и обращается оно в порядке части 21.10 указанной статьи, не имеется.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрен специальный срок для принятия уполномоченным органом решения о внесении изменений в разрешение на строительство на основании части 7 статьи 52 ГрК РФ, в соответствии с которой отклонение от предельных параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений.

Закон N 210-ФЗ не содержит иных сроков для предоставления государственных и муниципальных услуг в тех случаях, когда такие сроки не предусмотрены нормами законодательства. Указанная позиция согласуется с определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.12.2015 N 305-КГ15-17711.

Оснований считать, что администрация нарушила требования статьи 51 ГрК РФ не имеется.

В соответствии со статьей 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) учитывается следующее: если акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Управление в оспариваемом решении констатировало факт нарушения антимонопольного законодательства, вместе с тем не указало, каким образом несоблюдение органом местного самоуправления сроков рассмотрения заявления общества от 18.11.2015 ограничивает конкуренцию или может привести к этому, в отношении какого хозяйствующего субъекта и в чем оно выражено, какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке, в чем выразилось получение ими преимуществ в результате ограничения конкуренции (или такой возможности).

Общество 14.03.2016 обратилось в администрацию с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство в части изменения площади квартир с 3303,3 кв.м до 6120,6 кв.м и строительного объема с 39925,37 куб. м до 49865,9 куб.м, в связи с изменением этажности строящегося объекта.

Администрация, рассмотрев 24.03.2016 заявление от 14.03.2016, отказала ООО СК "Народная" во внесении изменений в разрешение на строительство.

Действующим законодательством не предусмотрено повторное рассмотрение заявления, по результатам которого уполномоченным органом уже вынесено соответствующее решение, которое не отменено и не признано недействительным в установленном законом порядке. Принятое по результатам рассмотрения заявления от 18.11.2015 N 29 решение администрации было обжаловано застройщиком в судебном порядке. Решение Администрации от 24.03.2016 также было обжаловано застройщиком в судебном порядке. При этом решение администрации от 09.12.2015 N 5391 не было отменено и не признано недействительным.

В предписании должен быть обозначен определенный, соответствующий законодательству порядок восстановления прав и законных интересов лиц, нарушение которых выявлено в рамках проверки. Указанием на конкретный способ восстановления нарушенного права и возложением на соответствующее лицо обязанности по совершению определенных действий по восстановлению прав обеспечивается законность действий органа (лица), исполняющего предписание. Обязательным признаком предписания является его исполнимость.

Таким образом, как обоснованно указано судом первой инстанции, в случае рассмотрения заявления общества от 18.11.2015 повторно в рамках исполнения предписания, будут действовать два законных решения органа местного самоуправления по одному и тому же вопросу, что противоречит нормам законодательства.

Таким образом, подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 27 июня 2016 года по делу N А52-748/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина