Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2017 г. N 11АП-5628/17

г.Самара

30 мая 2017 г.

Дело N А55-31269/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 мая 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Кувшинова В.Е., Семушкина В.С.,

при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А., с участием:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" - представителя Юсуповой А.Х. (доверенность от 22.08.2016),

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - представителя Садчиковой М.С. (доверенность от 09.01.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании 24 мая 2017 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 07 апреля 2017 года по делу N А55-31269/2016 (судья Гордеева С.Д.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", г.Самара, к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г.Самара,

о признании незаконным и отмене постановления N СМ 108-16 от 02 декабря 2016 года о назначении административного наказания по ч.10 ст.19.5 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" (далее - ОАО "РЖД", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора, Управление Ространснадзора, административный орган) N СМ 108-16 от 02.12.2016 о назначении административного наказания по ч.10 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07 апреля 2017 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "РЖД" просит решение суда отменить полностью и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на отсутствие в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения, поскольку отсутствует вина ОАО "РЖД" в связи с тем, что предписание N 6 СМ-89ЖД/15 от 09.10.2015 не было исполнено по не зависящим от ОАО "РЖД" обстоятельствам.

В отзыве на апелляционную жалобу УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления общества.

Представитель УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по истечении срока исполнения законного предписания N 6 СМ-89ЖД/15 от 09.10.2015 (со сроком исполнения до 10.10.2016) на основании распоряжения от 27.09.2016 N 858 Бровацкого Г.Я. - начальника Управления Ространснадзора, в период с 11.10.2016 по 07.11.2016 была проведена внеплановая выездная проверка в отношении ОАО "РЖД" (железнодорожный вокзал Сызрань-1 Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО РЖД), с целью контроля за исполнением вышеуказанного предписания.

Ранее, в период с 17 сентября по 09 октября 2015 года, в отношении заявителя Управлением Ространснадзора была проведена плановая выездная проверка соблюдения требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства РФ, что было зафиксировано в акте проверки N СМ-86ЖД/15 от 09.10.2015. По результатам проверки заявителю выдано предписание N 6 СМ-89ЖД/15 от 09.10.2015 со сроком исполнения до 10.10.2016, в котором потребовано устранить следующие нарушения в сфере обеспечения транспортной безопасности.

В нарушение пунктов 3, 4, 5.5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 43 (далее -Требования) ОАО "РЖД" не образованы (не сформированы) и не привлечены подразделения транспортной безопасности для защиты объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) - железнодорожного вокзала Сызрань-1 от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в зоне транспортной безопасности данного ОТИ, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.

В нарушение пунктов 3, 4, 5.6.7, 5.6.8, 5.6.9 Требований на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не исполняются внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности данного ОТИ: порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону

транспортной безопасности ОТИ, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности ОТИ в соответствии с законодательством Российской Федерации, порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ, порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделений транспортной безопасности (далее - силы обеспечения транспортной безопасности) на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ (ввиду отсутствия подразделений транспортной безопасности и групп быстрого реагирования).

В нарушение пунктов 3, 4, 5.13 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 к работе на должностях, указанных в номенклатуре (перечне) должностей, персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности данного ОТИ, допущены сотрудники, не аттестованные в соответствии с законодательством РФ.

Вопреки положениям пунктов 3, 4, 5.22 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не создан и не оснащен необходимыми средствами управления и связи пост (пункт) управления обеспечением транспортной безопасности.

В нарушение пунктов 3, 4, 5.6.12, 5.23 Требований на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не исполняется внутренний организационно-распорядительный документ, направленный на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности данного ОТИ: порядок функционирования инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, включая порядок передачи данных с таких систем, уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта (далее - порядок передачи данных с инженерно-технических систем), ввиду вывода информации с видеокамер в ЛО полиции.

В нарушение пунктов 3, 4, 5.28 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не обеспечено воспрепятствование проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности данного ОТИ вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов) (вход на пешеходный мост и далее на платформы (перевозочный сектор) - свободный).

В нарушение пунктов 3, 4, 5.29 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не обеспечено воспрепятствование преодолению любыми лицами контрольно-пропускных пунктов (постов) без соблюдения условий допуска, наличия и действительности пропусков и иных установленных видов разрешений в зону транспортной безопасности ОТИ.

Вопреки пунктам 3, 4, 10.1 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не обеспечено воспрепятствование проникновению нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности ОТИ.

В нарушение пунктов 3, 4, 10.5, 10.5.4, 10.5.7, 10.5.9, 10.5.10 Требований железнодорожный вокзал Сызрань-1 не оснащен ОАО "РЖД" техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими: видеомониторинг объектов видеонаблюдения в границах технологического сектора зоны транспортной безопасности, выявление нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в реальном времени на всем периметре внешних границ зоны транспортной безопасности ОТИ, электронное документирование проходов персонала и посетителей в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ, принятие решения о соответствии пропуска предъявителя его владельцу с применением биометрических устройств или иным путем, обеспечивающим достоверное сличение идентифицирующих признаков на КПП на границах зоны транспортной безопасности ОТИ.

В нарушение пунктов 3, 4, 10.6 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не обеспечило необходимый количественный и качественный состав технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ - железнодорожном вокзале Сызрань-1 для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в перевозочный и технологический сектор зоны транспортной безопасности, у всех проходящих, проезжающих (перемещаемых) в них физических лиц и материальных объектов.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.1 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не обеспечено выявление физических лиц и материальных объектов, подготавливающих или совершающих АНВ, путем проверки документов, наблюдения и собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности в зоне транспортной безопасности данного ОТИ и на КПП на ее границах.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.2 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не проводится досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности для распознавания и идентификации предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный сектор зоны транспортной безопасности ОТИ, физических лиц и материальных объектов, в отношении которых будет выявлена связь с совершением или подготовкой к совершению АНВ.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.3 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не проводится досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности 10% проходящих, проезжающих (перемещающихся) через КПП в зону транспортной безопасности ОТИ физических лиц и материальных объектов для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный сектор зоны транспортной безопасности.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.4 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не проводится дополнительный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности для распознавания и идентификации предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный сектор зоны транспортной безопасности ОТИ, объектов досмотра, в отношении которых на КПП будет выявлено наличие у них (в них) предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный сектор зоны транспортной безопасности данного ОТИ.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.5 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 не проводится дополнительный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности для распознавания и идентификации предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный секторы зоны транспортной безопасности ОТИ, не менее 5% от общего числа проходящих, проезжающих (перемещаемых) в зону транспортной безопасности ОТИ физических лиц и материальных объектов.

В нарушение пунктов 3, 4, 11.6 Требований ОАО "РЖД" на железнодорожном вокзале Сызрань-1 постоянный непрерывный контроль выводимых данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности проводится не сотрудниками сил обеспечения транспортной безопасности вокзала, а сотрудниками ЛО полиции.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки по исполнению предписания Обществом было представлено письмо из Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО РЖД от 10.10.2016 N 3603/РДЖВКБШ.

По результатам изучения имеющихся ранее в распоряжении Управления Ространснадзора документов и непосредственного выездного обследования территории объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Сызрань-1 сделан вывод, что предписание от 09.10.2015 N 6 СМ-89ЖД\15 (со сроком исполнения до 10.10.2016) не исполнено в полном объеме, а именно: обществом не устранены нарушения требований действующего законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Предписание выдано государственным транспортным инспектором ОНОТБ УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора - территориального органа в полном соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Предписание от 09.10.2015 N 6 СМ-89ЖД/15 (со сроком исполнения до 10.10.2016) об устранении нарушений, связанных с невыполнением вышеуказанных требований по обеспечению транспортной безопасности, выдано ОАО "РЖД" правомерно, в полном соответствии с требованиями действующего законодательства, для его исполнения был представлен разумный и обоснованный срок (год). Предписание в установленном законом порядке обжаловано не было.

По результатам проведения проверки административным органом составлен акт N СМ-89ЖД/16 от 07.11.2016, в котором отражены неустраненные нарушения, обществу выдано предписание N 6 СМ-58ЖД/15 от 07.11.2016 со сроком исполнения до 01.06.2017.

В силу ч.1 ст.4 Федерального закона от 09 февраля 2007 года N 16 - ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно п.9 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Исходя из п.7 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ, перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).

В соответствии с подп. "а" п.5 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, автомобильные вокзалы, следовательно, железнодорожный вокзал Сызрань-1 является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры, и на основании ч.1 ст.4 Федерального закона N 16-ФЗ на ОАО "РЖД" возложено обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, в том числе и железнодорожного вокзала Сызрань-1. Железнодорожный вокзал Сызрань-1 внесен в реестр категорированных ОТИ и ТС (реестровый номер ЖВД 205051) с присвоением 2 категории, оценка уязвимости утверждена 27.09.2012.

В силу п.3,4 Требований они применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры (далее - СТИ) на территории РФ, и являются обязательными для исполнения всеми СТИ и распространяются на всех юридических и (или) физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

Исходя из ч.3 ст.12 Федерального закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с законодательством РФ.

Согласно п.2 ч.2 ст.12 Федерального закона N 16-ФЗ субъект транспортной инфраструктуры, перевозчик обязан выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности, установленных в соответствии со ст.8 Федерального закона N 16-ФЗ.

Таким образом, ОАО "РЖД", не выполнив в установленный срок законное предписание Управления Ространснадзора, совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч.10 ст.19.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч.10 ст.19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения транспортной безопасности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Доказательств принятия всех зависящих от него мер, направленных на соблюдение норм действующего законодательства, за нарушение которых ч.10 ст.19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность, общество не представило. В связи с этим суд пришел к выводу о доказанности совершения обществом административного правонарушения, предусмотренного ч.10 ст.19.5 КоАП РФ, а также вины общества в его совершении.

Не усмотрел суд первой инстанции оснований для применения и ст.2.9 КоАП РФ.

В соответствии со ст.2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Применение ст.2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью суда, при этом данная правовая норма подлежит применению в исключительных случаях.

Вопреки положениям ст.65 АПК РФ обществом не представлено доказательств исключительности данного конкретного случая. В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо вредных материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, которые могут привести к совершению террористических актов на территории железнодорожного вокзала Сызрань-1.

В рассматриваемом случае, оценив обстоятельства дела, учитывая отсутствие доказательств принятия обществом всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, а также отсутствие доказательств ограничения финансовых возможностей общества наложенным штрафом, суд первой инстанции посчитал, что избранная административным органом в отношении общества мера ответственности соразмерна характеру и последствиям совершенного правонарушения и степени вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, что отвечает принципами законности, справедливости и неотвратимости наказания.

При этом судом первой инстанции не установлено обстоятельств, свидетельствующих о том, что штраф в размере 20 000 руб. не отвечает целям административной ответственности и влечет избыточное ограничение экономических прав заявителя.

В связи с вышеизложенным в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции отказал.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии вины общества в совершении вменяемого административного правонарушения не принимаются. Доказательств неисполнимости предписания от 09.10.2015 N 6 СМ-89ЖД/15 в материалы дела не представлено. Ссылка общества на отсутствие у заявителя возможности исполнить данное предписание по объективным причинам необоснованна, так как материалами дела подтверждено непринятие заявителем всех зависящих от него мер по исполнению требований, изложенных в предписании, и наличие к тому препятствий. При этом возвращение ФАЖТ планов обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Сызрань-1 без утверждения не снимает с заявителя ответственности. Вместе с тем предоставленный для устранения нарушений срок (1 год) позволял обществу принять все необходимые меры для разработки надлежащих документов во исполнение предписания.

Ссылка общества на вступление в действие постановления Правительства РФ, устанавливающего требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок их сертификации, только с 17 февраля 2017 года несостоятельна, поскольку требования предписания не заключались в установке именно сертифицированного оборудования и технических средств обеспечения транспортной безопасности. Подобных требований предписание от 09.10.2015 N 6 СМ-89ЖД/15 не содержит.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя вменяемого состава административного правонарушения и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 07 апреля 2017 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем не подлежит уплате госпошлина за подачу апелляционной жалобы на решения арбитражного суда данной категории.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 07 апреля 2017 года по делу N А55-31269/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

В.Е. Кувшинов В.С. Семушкин