Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2016 г. N 13АП-28031/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба возвращена, жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

20 декабря 2016 г.

Дело N А56-34318/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 декабря 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Яцук Е.А.

при участии:

от заявителя: Сенаторова А.А. по доверенности от 14.06.2016

от заинтересованного лица: Озюменко Б.И. по доверенности от 15.03.2016

от 3-го лица: не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-28031/2016) Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.09.2016 по делу N А56-34318/2016 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф"

к Управлению Федеральной Антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: ООО "Правая рука"

об оспаривании решения

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" (ОГРН 1027808916442, адрес: 198516, г. Санкт-Петербург, г. Петергоф, ул. Разводная, д. 2; далее - Учреждение, ГМЗ "Петергоф") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (адрес: 199004, г. Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А; далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 20.02.2016 по делу N 44-661/16.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено ООО "Правая рука".

Решением от 15.09.2016 суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал.

Не согласившись с решением суда, Учреждение обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя апелляционной жалобы, выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого решения УФАС ошибочны.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель УФАС возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве. ООО "Правая рука", извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие третьего лица в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации об осуществлении закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru 29.01.2016 размещено извещение о проведении конкурса, номер извещения N 0372100015816000002, на право заключения контракта на выполнение ремонтно-реставрационных работ и приспособлению на объекте культурного наследия "Дворец Петра III" Санкт-Петербург, г. Ломоносов, Верхний парк, д. 2, лит. А. Начальная (максимальная) цена контракта 90 330 900 руб.

В УФАС поступила жалоба ООО "Правая рука" от 15.02.2016 N 3462/16 на действия заказчика при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса с ограниченным участием на выполнение указанных работ, выразившихся в отсутствии в конкурсной документации надлежащего порядка оценки конкурсных заявок.

УФАС, рассмотрев жалобу ООО "Правая рука" (от 15.02.2016 вх. N 3462/16), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрении жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент), признала жалобу ООО "Правая рука" обоснованной в части доводов об отсутствии надлежащего порядка оценки конкурсных заявок по критериям "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" и "Квалификация участников закупки, в том числе наличия у них опыта работы, связанного с предметом договора", установила нарушение в действиях Учреждения пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, о чем 20.02.2016 УФАС вынесено решение по делу N44-661/16 (далее - Решение).

Решение УФАС обжаловано Учреждением в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности обжалуемого Решения УФАС, оснований для удовлетворения заявления Учреждения не установил.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом N 44-ФЗ.

В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона N 44-ФЗ конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.

Согласно части 7 статьи 53 Закона N 44-ФЗ на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).

При этом согласно пункту 3 Правил "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены. Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки.

Если, в соответствии с пунктом 10 Правил, в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки.

Порядок оценки конкурсных заявок установлен Приложении N 1 "Критерии оценки заявок на участие в конкурсе, их содержание и значимость" к части "Информационная карта конкурса" конкурсной документации. Согласно данному порядку в качестве нестоимостного критерия оценки конкурсных заявок заказчиком использован, в том числе, критерий "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", который раскрывается в показателе "Качество работ".

Заказчиком установлен следующий порядок оценки конкурсных заявок по данному показателю:

"Количество баллов присваивается от 0 до 100 в зависимости от степени детализации и содержательной проработанности предложения участника о качестве работ (Приложение N 2 к заявке на участие в конкурсе), в котором участник излагает порядок выполнения требуемых работ, их содержание, объемы и виды, дает развернутое, детальное предложение о методах и способах решения поставленных задач на основании данных, указанных в Техническом задании (часть VI. Конкурсной документации)".

Максимальное количество баллов присваивается наиболее детализированному и содержательно проработанному предложению о качестве работ.

Степень детализации и содержательной проработанности предложения определяется комиссией путем сравнения предложений участников закупки.

Количество баллов, присваиваемых заявке по показателю "Качество работ" (НЦБiQ) определяется как среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии, присуждаемых заявке по данному показателю.

Баллы по показателю 1. выставляются следующим образом:

Оценка по настоящему показателю будет производиться Членами конкурсной комиссии на основании предложений участника закупки, представленных по Форме Приложение 2. к конкурсной документации "ПРЕДЛОЖЕНИЕ О КАЧЕСТВЕ РАБОТ" и содержащих условия исполнения договора.

Оценка по данному показателю производится для каждой заявки отдельно.

Оценка производится путем анализа степени детализации и проработанности предложения по данному показателю.

- 100 баллов при наличии полностью проработанных предложений участника закупки, в полной мере раскрывающее суть порядка выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ и включающее в себя обоснованность необходимых для выполнения работ ресурсов, дает развернутое, детальное предложение о методах и способах решения поставленных задач на основании данных, указанных в Техническом задании Конкурсной документации;

- от 1 до 99 баллов при наличии не в полной мере проработанных предложений участника закупки по порядку выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ и включающее в себя обоснованность необходимых \для выполнения \работ ресурсов, дает развернутое, детальное предложение о методах и способах решения поставленных задач на основании данных, указанных в Техническом задании Конкурсной документации;

- 0 баллов при отсутствии проработанных предложений участника закупки по: порядку выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ, развернутому, детальному предложению о методах и способах решения поставленных задач на основании данных, указанных в Техническом задании Конкурсной документации.

Согласно письму Минэкономразвития России N 31047-ЕЕ/Д28и, ФАС N АЦ/50997/14 от 11.12.2014 в целях выявления лучшего условия исполнения документация о закупке должна содержать:

- предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям;

- зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" (показателям критерия) в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений;

- пропорциональную зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемою баллов и представляемыми сведениями по критерию "квалификация участников закупки" (показателям критерия), учитывая, что в отношении сведений, представляемых по указанному критерию, возможна количественная оценка;

- инструкцию по заполнению заявки, позволяющую определить, какие именно сведения подлежат описанию и представлению участниками закупки для оценки конкурсной комиссией.

В случае установления в документации о закупке показателя "опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема" критерия "квалификация участников закупки" заказчик раскрывает содержание, определяющее сопоставимость имеющегося у участников закупки опыта по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг с предметом осуществляемой закупки указывает единицу измерения объема.

В силу положений пункта 29 Правил для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

Как обоснованно установлено УФАС и судом первой инстанции, заказчиком не установлено, каким образом можно выявить лучшие условия исполнения контракта, в части проработанности предложения (полноты предоставления описания выполняемых работ, полноты подробного описания целей работы с учетом специфики объекта, последовательности, порядка и методов выполнения работ, системы контроля качества; при детализации и проработке организационно-технических предложений и т.д.) участника, а также отсутствует зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" (показателям критерия), следовательно, порядок определения лучшего предложения по качеству работ содержащихся в конкурсной заявке сведений отсутствует.

В рассматриваемом случае имеет место отсутствие конкретного соотношения степени детализации и присваиваемых баллов, что не позволяет объективно выявить лучшее условие выполнения контракта по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" и определить наиболее достойное предложение участника закупки. По мнению апелляционного суда, такое положений конкурсной документации не позволяет участнику закупки прогнозировать, до какой степени наиболее детализированное и содержательно проработанное предложение о качестве работ позволит ему набрать по данному критерию 100 баллов.

На основании изложенного, УФАС пришло к обоснованному выводу о том, что в конкурсной документации отсутствует порядок оценки заявок по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", что не позволяет выявить лучшее условие выполнения контракта по данному критерию, что является нарушением пункта 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.

УФАС также установлены нарушения требований конкурсной документации по критерию "Квалификация участников закупки, в том числе наличия у них опыта работы, связанного с предметом Договора".

Согласно пункту 27 Правил показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

По критерию "Квалификация участников закупки, в том числе наличия у них опыта работы, связанного с предметом договора" заказчиком установлен, в том числе, показатель оценки заявок "Объемы успешного выполнения работ по реставрации и приспособлению объектов аналогов за период с 2012 по декабрь 2015 г. включительно с ценой контракта (договора) не менее 15 000 000 рублей".

Для данного показателя установлен следующий порядок оценки: за объекты-аналоги принимаются объекты (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации (регионального и федерального значения 18, 19 веков) расположенных на территории Санкт-Петербурга и его пригородов.

Лучшим условием исполнения контракта (договора) является наибольшее значение показателя (выраженный в штуках).

Лучшим предложением по данному показателю является наибольшее значение представленного в заявке участника объема выполненных работ по реставрации и приспособлению объектов аналогов (выраженный в количестве объектов (шт.) на которых проводились работы с ценой контракта (договора) не менее 15 000 000 рублей).

Количество баллов присваивается в зависимости от наличия у участника конкурса объема выполнения работ, на объектах аналогах, наличие которого подтверждается в заявке приложением копий ранее заключенных и исполненных участником контрактов (договоров) и копиями оформленных справок о стоимости выполненных работ и затрат по форме N КС-3 и копиями актов о приёмке выполненных работ по форме N КС-2 (Приложение N 4 к заявке на участие в конкурсе).

В рамках данного показателя предметом оценки служит количество объектов аналогов на которых участником конкурса проводились работы по реставрации и приспособлению объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации (регионального и федерального значения 18, 19 веков) расположенных на территории Санкт-Петербурга и его пригородов с ценой контракта (договора) не менее 15 000 000 рублей.

Антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к обоснованному выводу, что требование к месторасположению объектов, на которых проводились работы (учитываться при оценке заявок будут контракты с опытом по выполнению аналогичных работ на объектах, расположенных на территории Санкт-Петербурга и его пригородов) не свидетельствует о большем профессионализме лица по сравнению с тем, кто выполнил аналогичные работы на объектах в иных регионах Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Таким образом, установление данного требования в конкурсной документации правомерно оценено УАФС, как ограничивающее количество участников закупки.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о законности Решения УФАС, которым жалоба третьего лица на действия Учреждения, как заказчика по спорному конкурсу, признана частично обоснованной.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Излишне уплаченная Учреждением государственная пошлина по апелляционной жалобе в сумме 1 500 руб. подлежит возвращению подателю жалобы из федерального бюджета на основании статьи 104 АПК РФ.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15 сентября 2016 года по делу N А56-34318/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" - без удовлетворения.

Возвратить Федеральному государственному бюджетному учреждению культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" из федерального бюджета 1 500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова