Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2016 г. N 15АП-18407/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

20 декабря 2016 г.

дело N А32-24494/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красиной А.Ю.

при участии:

от заявителя: старший прокурор отдела Прокуратуры Краснодарского края Каинов А.С.;

от заинтересованных лиц: представители не явились, извещены,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Пром-Эко", Министерства природных ресурсов Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 12.10.2016 по делу N А32-24494/2016,

принятое судьей Чесноковым А.А.,

по заявлению Прокуратуры Краснодарского края

к Министерству природных ресурсов Краснодарского края, обществу с ограниченной ответственностью "Пром-Эко"

о признании недействительным приказа,

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края, обществу с ограниченной ответственностью "Пром-Эко" (далее - ООО "Пром-Эко") о признании недействительным приказа от 15.02.2016 N 128 "О предоставлении ООО "Пром-ЭКО" права пользования недрами", об обязании Министерства природных ресурсов Краснодарского края принять решение о прекращении права краткосрочного пользования недрами ООО "Пром-ЭКО" в границах Бакайского месторождения строительных песков.

Решением суда от 12.10.2016 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что оспариваемый приказ не соответствует Закону о недрах и Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство природных ресурсов Краснодарского края и ООО "Пром-Эко" обжаловали его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ.

В апелляционных жалобах заявители просят отменить решение суда, ссылаясь на то, что приказ принят министерством в соответствии с имеющимися полномочиями в целях предотвращения порчи недр, поскольку предоставление недр в пользование после проведения аукциона являлось нецелесообразным. В жалобах также указано, что на участке осуществлялось добыча недр предприятием "Бытсервис".

В судебном заседании представитель прокуратуры просил решение суда оставить без изменения по основаниям, изложенным в отзыве на жалобы.

Апелляционные жалобы рассмотрены в отсутствие представителей заинтересованных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, ООО "Пром-Эко" обратилось в Министерство природных ресурсов Краснодарского края с заявкой от 11.12.2015 N 59 на получение права краткосрочного (сроком до одного года) пользования недрами местного значения на территории Краснодарского края для разведки с одновременной добычей строительных песков Бакайского месторождения, расположенного в 0,5 км к северу-западу от поселка За родину Темрюкского района.

17.12.2015 заявка была рассмотрена на заседании постоянно действующей рабочей группы по рассмотрению вопросов, связанных с внесением изменений в условия лицензий на пользование участками недр, переоформлением лицензий на пользование участками недр, переоформлением лицензий, досрочным прекращением права пользования участками недр местного значения на территории Краснодарского края, а также предоставлением права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участками недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи на территории Краснодарского края, которой даны рекомендации о возможности предоставления обществу права краткосрочного (сроком до одного года) пользования недрами.

Приказом министерства от 15.02.2016 N 128 обществу "Пром-Эко" предоставлено право краткосрочного пользования Бакайским месторождением строительных песков на территории Темрюкского района.

Прокуратурой Краснодарского края в ходе проведенной проверки установлено, что приказ министерства от 15.02.2016 N 128 противоречит требованиям федерального законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 22021 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурором в адрес министерства направлен протест от 29.04.2016 N 73-12-2016 на приказ от 15.02.2016 N128.

По результатам рассмотрения протеста министерство письмом от 12.05.2016 направлено прокурору решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Полагая, что приказ министерства не соответствует требованиями законодательства, нарушает права и законные интересы субъекта Российской Федерации и неопределенного круга лиц, на основании статей 52 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 52 и части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц и иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти (местного самоуправления) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Статьей 10 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" предусмотрено, что участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.

На определенный срок участки недр предоставляются в пользование, в том числе для добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со статьей 21.1 настоящего Закона - на срок до 1 года.

В силу подпункта 6 статьи 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является, в том числе, принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о:

предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых;

предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр местного значения для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр местного значения, право пользования которым досрочно прекращено.

В соответствии со статьей 21.1 Закона о недрах в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном настоящим Законом.

Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

С учетом изложенного, недра подлежат предоставлению в пользование по общему правилу на торгах (в форме аукциона).

Исключение предусмотрено статьей 21.1 Закона о недрах.

Статьей 17 Закона о недрах запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных Законом о недрах и федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как правильно указано судом первой инстанции, приведенный перечень не является исчерпывающим.

Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что оспариваемым приказом право краткосрочного (до одного года) пользования недр предоставлено на основании статьи 21.1 Закона о недрах.

С учетом рекомендации рабочей группы уполномоченным органом на основании ст. 21.1 Закона о недрах было принято решение о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр местного значения для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр местного значения, право пользования которым досрочно прекращено (абзац 4 пункта 6 статьи 10.1 Закона о недрах).

Из материалов дела следует, что в соответствии с лицензией КРД 02210 ТЭ от 03.11.2003 спорный участок недр был предоставлен МУП "Бытсервис" Ахтанизовского сельского поселения Темрюкского района.

Приказом Министерства природных ресурсов от 18.04.2013 N 482 право пользования участком МУП "Бытсервис" досрочно прекращено, поскольку предприятие не приступило к пользованию недрами в объемах, предусмотренных лицензией на право пользования недр КРД 02210 ТЭ от 03.11.2003 (л.д. 27-28).

Суд первой инстанции в решении указал, что министерство не представило доказательства того, что до принятия приказа N 128 на спорном участке велась добыча полезных ископаемых, не доказав тем самым ни нецелесообразность, ни невозможность приостановления добычи полезных ископаемых (с учетом того, что добыча предполагает непрекращающийся процесс, а в данном случае такой процесс и не начинался.

В апелляционной жалобе заявители привели доводы об осуществлении добычи недр предприятием "Бытсервис" до досрочного прекращения действия лицензии.

В материалы дела представлено решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 11.11.2015 по делу N 2-2303/2015, в котором указано, что в ходе проверки, проведенной 09.07.2015 с привлечением специалистов министерства природных ресурсов края, Темрюкского отдела Управления Росреестра установлено, что предприятием "Бытсервис" мероприятия по рекультивации Бакайского месторождения не проведены. В решении также указано, что решением Темрюкского районного суда от 03.10.2012 было удовлетворено исковое заявление Азово-Черноморского межрайонного природоохранного прокурора к МУП "Бытсервис" о запрете деятельности по разведке с одновременной добычей строительных песков Бакайского месторождения в границах гонного отвода, предоставленного лицензией на право пользования недрами КРД 02210 ТЭ от 03.11.2003, до устранения нарушений земельного законодательства (л.д. 94-95).

Согласно позиции министерства принятие решения о необходимости рекультивации участка свидетельствует о том, что предприятие "Бытсервис" приступило к добыче недр.

Вместе с тем, как правильно отмечено судом первой инстанции, обязательным условием предоставления права пользования недр на основании статьи 21.1 Закона о недрах является нецелесообразность или невозможность приостановления добычи полезных ископаемых.

В силу статьи 68 АПК РФ обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

С учетом требований ст.ст. 67, 68 АПК РФ министерством в материалы дела не представлено доказательств того, что МУП "Бытсервис" приступило к добыче недр, в том числе в тех объемах, при которых приостановление добычи недр влечет реальную угрозу порчи недр, последующей невозможности добычи недр.

При этом, министерство в качестве основания принятия решения о предоставлении права пользования недр обществу "Пром-Эко" ссылается именно на нецелесообразность приостановления добычи недр в связи с возможной порчей недр.

Как указано ранее, приказом Министерства от 18.04.2013 N 482 право пользования участком МУП "Бытсервис" досрочно прекращено в связи с тем, что предприятие не приступило к пользованию недрами в объемах, предусмотренных лицензией на право пользования недр КРД 02210 ТЭ от 03.11.2003 (л.д. 27-28).

В жалобе общества "Пром-Эко" также указано, что деятельность на участке недр предприятием "Бытсервис" была прекращена в феврале 2015 года, то есть за год до принятия министерством оспариваемого приказа.

Таким образом, судом первой инстанции правильно указано, что министерство располагало достаточным временем для совершения мероприятий, направленных на проведение аукциона по предоставлению права пользования недрами на Бакайском месторождении.

Доказательств обратного, в том числе документально (экспертными заключениями, специальной отчетностью) подтвержденной необходимости оперативного предоставления участка недр в пользование, и возможной порчи недр в случае проведения аукциона, министерством в материалы дела не представлено.

Судом также не принимаются доводы о том, что аукцион не проводился в связи с отсутствием заявок потенциальных недропользователей в отношении Бакайского месторождения.

Пунктом 2.1 "Порядка подготовки и проведения аукционов на предоставление права пользования недрами с целью разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Краснодарского края", утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.09.2011 N 1059, предусмотрено, что министерство ведет учет имеющихся и вновь выявляемых объектов лицензирования и подготавливает план проведения аукционов на определенный срок в соответствии с государственными программами развития минерально-сырьевой базы и добывающей промышленности, конъюнктурой минерального сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полезных ископаемых.

Таким образом, наличие заявок на разработку месторождений полезных ископаемых не является единственным и обязательным условием проведения аукциона, включения месторождения в план аукционов.

При таких обстоятельствах, министерством не представлено доказательств того, что приказ от 15.02.2016 N 128 отвечает требованиям закона и право пользования недрами было предоставлено обществу на основании ст. 21.1 Закона о недрах с учетом принципа целесообразности в целях предотвращения порчи месторождения.

В настоящем случае, предоставление краткосрочного права пользования недрами обществу "Пром-Эко" без проведения аукциона свидетельствует о принятии министерством акта (приказа от 27.11.2015 N 1890), не соответствующего ст.ст. 10.1, 17 Закона о недрах, ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 15.02.2016 N 128 "О предоставлении ООО "Пром-ЭКО" права пользования недрами" является недействительным на основании ст. 201 АПК РФ.

Судом также обоснованно удовлетворено требование об обязании Министерства природных ресурсов Краснодарского края принять решение о прекращении права краткосрочного пользования недрами ООО "Пром-ЭКО" в границах Байкальского месторождения строительных песков. Такое решение суда устраняет допущенные нарушения и защищает охраняемые интересы.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Решение суда от 12.10.2016 об удовлетворении заявления прокурора является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.10.2016 по делу N А32-24494/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко