Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2016 г. N 17АП-16916/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

20 декабря 2016 г.

Дело N А50-8978/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 декабря 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И. В.

судей Васевой Е.Е., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Котеговой Л.А.,

лица, участвующие в деле, не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Финансового управления администрации Уинского муниципального района

на решение Арбитражного суда Пермского края,

от 22 сентября 2016 года, принятое судьей Самаркиным В.В.

по делу N А50-8978/2016

по заявлению Муниципального унитарного предприятия "Уинская центральная районная аптека N 66" (ОГРН 192590254361, ИНН 5953000327)

к Финансовому управлению администрации Уинского муниципального района (ОГРН 10259002546779, ИНН 5953001497)

третье лицо - Администрация Уинского муниципального района

о признании недействительным предписания об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие "Уинская центральная районная аптека N 66" (далее - заявитель, предприятие, предприятие "Уинская центральная районная аптека N 66") обратилось в арбитражный суд к Финансовому управлению администрации Уинского муниципального района (далее также - заинтересованное лицо, Финансовое управление) с заявлением о признании недействительным предписания об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 22 сентября 2016 года требования Муниципального унитарного предприятия "Уинская центральная районная аптека N 66" удовлетворены. Признано недействительным вынесенное Финансовым управлением администрации Уинского муниципального района предписание об устранении нарушений от 17.03.2016

N СЭД-01-19-01-74. На Финансовое управление администрации Уинского муниципального района возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя - Муниципального унитарного предприятия "Уинская центральная районная аптека N 66".

Не согласившись с принятым судебным актом, Финансовое управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе Финансовое управление указывает на то, что прокуратурой Уинского района 31.08.2016 принято постановление о полном удовлетворении жалобы, которым отменено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 27.04.2016. вынесенное следователем Октябрьского межрайонного следственного отдела СУ СК РФ по Пермскому краю Емельяновым С.А., в связи с тем, что Прокуратурой Уинского района было установлено неправомерное повышение оклада работника основной профессии (фармацевта) путем внесения изменений в штатное расписание МУП "Уинская ЦРА N 66", одновременно с этим главным бухгалтером утверждался новый расчет оклада директора МУП "Уинская ЦРЛ N 66". При этом главой администрации Уинского муниципального района распоряжения об увеличении оклада директора МУП "Уинская ЦРЛ N 66" не издавались. Изменения в трудовой договор также не вносились.

Заявителем представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором он возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрацией представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором она поддерживает доводы апелляционной жалобы.

Ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительного доказательства - Акта проверки Контрольно - счетной палаты Уинского муниципального района от 14.11.2016 года рассмотрено апелляционным судом и отклонено на основании ч. 2 ст. 268 АПК РФ, ст. 67 АПК РФ, поскольку Акт проверки Контрольно - счетной палаты Уинского муниципального района от 14.11.2016 года не относится к предмету спора, так как имеет отношение к другой проверке, другого контрольно - надзорного органа.

Кроме того, новое доказательство по дате его изготовления - 14.11.2016 не относится к предмету спора, поскольку законность оспариваемого ненормативного акта суд проверяет на дату его принятия.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании п. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

До начала судебного заседания в суде апелляционной инстанции заявителем и Финансовым управлением заявлены ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной на основании распоряжения главы Уинского муниципального района от 27.01.2016 N 6-01-01-04 плановой проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятия составлен акт ревизии (проверки) от 02.03.2016 N 01, фиксирующий выявленные нарушения (том 1 л.д.18-24).

По факту выявленных в рамках плановой проверки и отраженных в акте ревизии (проверки) от 02.03.2016 N 01 нарушений в адрес предприятия предписание Финансового управления об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74.

В соответствии с указанным предписанием Финансового управления об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74 в целях устранения выявленных нарушений заявителю необходимо:

1. Утвердить план счетов бухгалтерского учета, содержащий перечень синтетических и аналитических (включая субсчета) счетов, необходимых для ведения бухгалтерского учета.

2. Неправомерные расходы в сумме 600 045,55 руб. взыскать с виновных лиц и возместить на счет предприятия.

3. При определении "Периода работы", за который предоставляется отпуск указывать рабочий год, за который предоставляется отпуск.

4.Применить меры дисциплинарного взыскания к лицам, допустившим вышеуказанные нарушения.

При этом информацию о планируемых мероприятиях по устранению выявленных нарушений представить в Финансовое управление в течение 10 рабочих дней с момента получения предписания, а недостатки и нарушения устранить в течение 30 календарных дней со дня получения предписания.

Не согласившись в части с указанным предписанием, предприятие, усмотрев нарушение своих прав и законных интересов в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предписания Финансового управления об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74 недействительным.

Суд первой инстанции признал недействительным вынесенное Финансовым управлением администрации Уинского муниципального района предписание об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74, как несоответствующее требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушающее права и законные интересы Муниципального унитарного предприятия "Уинская центральная районная аптека N 66".

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Как следует из пункта 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

Пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: - контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; - контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ).

Исходя из пункта 3 статьи 270.2 БК РФ, под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 306.1 БК РФ).

Решением Земского Собрания Уинского муниципального района от 28.02.2006 N 118 утверждено Положение о финансовом управлении администрации Уинского муниципального района Пермского края, определяющие компетенцию Финансового управления (далее - Положение N 118).

Положением N 118 определено, что Финансовое управление Уинского муниципального района Пермского края создается администрацией Уинского муниципального района в соответствии с Уставом Уинского муниципального района, является ее структурным подразделением и входит в систему исполнительных органов местного самоуправления Уинского муниципального района Пермского края. Финансовое управление является органом исполнительной власти района, обеспечивающим проведение государственной политики и осуществляющим управление в сфере финансов и налоговой политики, бюджетного процесса в Уинском районе, исполнение районного бюджета и консолидированного бюджета района, контроля за соблюдением бюджетного законодательства главными распорядителями, распорядителями и получателями средств районного бюджета и другими участниками бюджетного процесса, координацию деятельности финансово-бухгалтерских служб органов местного самоуправления и муниципальных учреждений района.

Одной из задач Финансового управления, исходя из подпункта 2.6 Положения N 118, является осуществление внутреннего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. При этом Финансовое управление осуществляет контроль за целевым использованием и возвратом средств, выделяемых из районного бюджета предприятиям и организациям, а также средств районных целевых бюджетных фондов; запрашивает отчеты от получателей средств районного бюджета (подпункт 3.9 Положения N 118).

Финансовое управление для целей реализации возложенных задач наделено компетенцией по проведению проверок, ревизий и обследований, направлению объектам контроля акты, заключений, представлений и (или) предписаний, направлению органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения (подпункт 4.5 Положения N 118).

Порядок осуществления внутреннего муниципального финансового контроля финансовым управлением администрации Уинского муниципального района утвержден постановлением Администрации Уинского муниципального района от 02.04.2014 N 150-01-01-03 (далее - Порядок N 150-01-01-03).

Согласно пункту 1.3 Порядка N 150-01-01-03 внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляется финансовым управлением администрации Уинского муниципального района путем проведения плановых и внеплановых ревизий (проверок); деятельность по внутреннему муниципальному финансовому контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых ревизий (проверок) и обследований; ревизии (проверки) подразделяются на комплексные и тематические, а также встречные проверки, проводимые в рамках комплексных и тематических ревизий (проверок).

Финансовое управление при осуществлении деятельности по внутреннему муниципальному финансовому контролю осуществляет полномочия в сфере бюджетных правоотношений (пункт 1.6 Порядка N 150-01-01-03).

На основании подпункта "г" пункта 1.7 Порядка N 150-01-01-03 объектами внутреннего муниципального финансового контроля в финансово-бюджетной сфере являются муниципальные унитарные предприятия;

Должностные лица Финансового управления имеют право выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (подпункт "г" пункта 1.9 Порядка N 150-01-01-03).

Как определено пунктом 3.9.1 Порядка N 150-01-01-03, при осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений финансовое управление направляет: а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями бюджету Уинского муниципального района.

Направление обязательных для рассмотрения представлений, предписания является одной из форм реализации полномочий Финансового управления, закрепленной пунктами 2, 3 статьи 269.2 БК РФ, Положением N 118, Порядком N 150-01-01-03.

Учитывая, что предписание об устранении нарушений от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74 обладает признаками ненормативно-правового акта, оно может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статья 38 БК РФ устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Из материалов дела следует, что заявителю в соответствии с оспариваемым предписанием от 17.03.2016 надлежит: 1. Утвердить план счетов бухгалтерского учета, содержащий перечень синтетических и аналитических (включая субсчета) счетов, необходимых для ведения бухгалтерского учета; 2. Неправомерные расходы в сумме 600 045,55 руб. взыскать с виновных лиц и возместить на счет предприятия; 3. При определении "Периода работы", за который предоставляется отпуск указывать рабочий год, за который предоставляется отпуск; 4. Применить меры дисциплинарного взыскания к лицам, допустившим вышеуказанные нарушения.

Исходя из анализа положений статей 265, 269.3, 270.2, 360.1, Положения N 118, Порядка N 150-01-01-03, Финансовое управление уполномочено на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства.

Применительно к статье 270.2 БК РФ выбор меры реагирования на выявленное нарушение бюджетного законодательства зависит от характера и последствий допущенного нарушения, в том числе от наличия факта причинения ущерба в результате такого нарушения.

Выдача проверенному лицу предписания обусловлена фактом совершения бюджетного нарушения, установленного вреда и необходимостью его устранения.

Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (в частности, бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства) не относится к полномочиям Финансового управления.

Таким образом, орган внутреннего финансового контроля правомочен пределах своей компетенции направлять объекту контроля обязательные к исполнению предписания только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений - нарушений бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства, правил либо инструкций делопроизводства и иных.

В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Анализ содержания акта проверки (ревизии) от 02.03.2016 N 01, оспариваемого предписания от 17.03.2016 (том 1 л.д.18-26, 27) свидетельствует о том, что ни одно из вышеуказанных нарушений бюджетного законодательства в ходе проверки Финансовым управлением не зафиксировано, и в оспариваемом предписании не отражено.

Выявленные заинтересованным лицом нефинансовые нарушения, сводятся лишь к ненадлежащему исполнению, с позиции Финансового управления, предприятием нормативных актов, регулирующих ведение бухгалтерского учета, нормативных и локальных актов, регулирующих трудовые отношения, оплату труда, проведение иных выплат, оформление распорядительных актов - приказом (в частности, в акте проверки (ревизии) от 02.03.2016 N 01 отражены нарушения и приведены ссылки на приказ Министерства финансов Российской Федерации от 06.10.2008 N 106н "Об утверждении положений по бухгалтерскому учету", Положения об оплате труда работников предприятия, утвержденные приказом руководителя предприятия, коллективный договор, постановление Госкомстата РФ от 05.01.2004 N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты", которые не относятся к бюджетному законодательству и не регулируют бюджетные правоотношения.

Ни в акте проверки (ревизии) от 02.03.2016 N 01, ни в оспариваемом предписании от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74 не приведены нормы бюджетного законодательства, которые нарушены заявителем.

Нецелевого использования бюджетных средств или иных бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, заинтересованным лицом в данном случае не установлено, не зафиксировано с приведением конкретных положений бюджетного законодательства, и предприятию оспариваемым предписанием от 17.03.2016 не вменяется.

Доказательств обратного, равно как и доказательств совершения заявителем нарушений именно бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, заинтересованным лицом в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представлено.

Статьей 135 Трудового кодекса Российской Федерации (далее также - ТК РФ) заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

На основании статьи 145 ТК РФ условия оплаты труда руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных или муниципальных учреждений, государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров и заключающих трудовой договор членов коллегиальных исполнительных органов государственных корпораций, государственных компаний и хозяйственных обществ, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности, определяются трудовыми договорами в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации).

Как установлено статьями 7, 37 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором охраняются труд и здоровье людей и каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Согласно статье 2 ТК РФ исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений признаются, в том числе: - обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; - обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод.

Как закреплено статьей 5 ТК РФ, органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации все работодатели (физические лица и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

Как определено частью 1 статьи 12 ТК РФ, закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, вступает в силу со дня, указанного в этом законе или ином нормативном правовом акте либо в законе или ином нормативном правовом акте, определяющем порядок введения в действие акта данного вида.

Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, либо отдельные их положения прекращают свое действие в связи с: - истечением срока действия; - вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы; - отменой (признанием утратившими силу) данного акта либо отдельных его положений актом равной или высшей юридической силы (часть 2 статьи 12 ТК РФ).

Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие (часть 3 статьи 12 ТК РФ).

Согласно части 4 статьи 12 ТК РФ действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В отношениях, возникших до введения в действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, указанный закон или акт применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие (часть 5 статьи 12 ТК РФ).

Согласно статье 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Как закреплено статьей 130 ТК РФ, в систему основных государственных гарантий по оплате труда работников включаются, в том числе, меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы; сроки и очередность выплаты заработной платы.

В соответствии со статьей 132 ТК РФ заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; запрещается какая бы то ни было дискриминация при установлении и изменении условий оплаты труда.

Применительно к обстоятельствам спора, само по себе право руководителя предприятия на получение заработной платы в большем объеме, чем ранее установленный, исходя из положений муниципальных правовых актов, действующих в спорный период, вне зависимости от соответствующего изменения трудового договора, заинтересованным лицом не оспорено, указанный вопрос по существу в рамках контрольного мероприятия не исследовался и не отражен в акте контрольного мероприятия.

Финансовым управлением не выяснялось и не отражено право руководителя предприятия на получение заработной платы в большем размере, вне зависимости от изменения условий трудового договора, с учетом наличия (отсутствия) надбавок, стажа работы, иных критериев и условий, влияющих на размер заработной платы.

Вместе с тем, данный вопрос в ходе контрольного мероприятия, как следует из материалов дела, не исследовался, в акте контрольного мероприятия Департамента финансов не отражен.

Не рассмотрен заинтересованным лицом вопрос о выплате материальной помощи (3 000 руб.) в контексте нормативного регулирования, в не только коллективного договора, как дополнительной меры социально-трудовой поддержки работника, исходя, в том числе из положений ТК РФ.

Само по себе оказание материальной помощи работнику не свидетельствует о неправомерности расходов.

Финансовым управлением не исследовался и не отражен источник выплаты заработной платы и материальной помощи, не доказано, что этим источником являлись бюджетные средства, неправомерно уменьшена подлежащая перечислению в местный бюджет часть прибыли предприятия, не установлены обстоятельства, указывающие на нецелевое использование бюджетных средств совершение иного бюджетного нарушения.

Применительно к правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 14.07.2005 N 9-П, обнаружение, выявление правонарушений, собирание доказательств относятся к компетенции контролирующих органов. Подобного рода функции, как относящиеся к досудебным стадиям производства, по смыслу статей 10, 118, 123, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не может выполнять суд.

Таким образом, с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, суд не может и не должен в рамках рассмотрения дела о признании недействительным акта контролирующего органа определять нарушения законодательства, не выявленные и не установленные надлежащим способом, с соблюдением нормативных требований контролирующим органом в ходе проведения проверки.

Суд не может подменять собой контролирующий орган и восполнять недостатки при проведении контрольных мероприятий, иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон, закрепленного в статье 9 АПК РФ.

То обстоятельство, что Финансовое управление приняло оспариваемый ненормативный акт в указанной части по не полностью выясненным обстоятельствам, свидетельствует о неправомерности такого ненормативного акта в данной части.

Таким образом, в данной части требования предприятия правомерно удовлетворены судом

Согласно сформированной практике Конституционного Суда Российской Федерации право на судебную защиту оказывается существенно ущемленным, а рассмотрение судами дел не может быть признано объективным, если суды при рассмотрении дела ограничиваются установлением формальных условий применения нормы (Постановления от 06.06.1995 N 7-П, от 13.06.1996 N 14-П, от 28.10.1999 N 14-П, от 22.11.2000 N 14-П и от 14.07.2003 N 12-П, Определение от 05.03.2004 N 82-О).

При таких обстоятельствах, требования заявителя о признании недействительным пункта 2 итоговой части предписания от 17.03.2016 подлежат удовлетворению.

В отношении пункта 4 оспариваемого предписания от 17.03.2016, в соответствии с которым заявителю надлежит применить меры дисциплинарного взыскания к лицам, допустившим выявленные нарушения, суд отмечает следующее.

На основании статьи 22 ТК РФ работодатель имеет право привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

Статьей 192 ТК РФ предусмотрены виды дисциплинарных взысканий.

Статья 193 ТК РФ, регламентирующая порядок применения дисциплинарных взысканий, устанавливает, что дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. При этом дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Вместе с тем, применительно к временному интервалу и моментам совершения выявленных нарушений, в частности за период с 01.01.2013 по 18.03.2016 (дата получения заявителем оспариваемого предписания от 17.03.2016- том 1 л.д.27), вне зависимости от критерия обоснованности их вменения, Финансовым управлением не подтверждена правомерность требования о рассмотрении предприятием вопроса о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности, с учетом требований статьи 193 ТК РФ, а также исполнимость такого требования (пункт 4 предписания), не предопределенного целями бюджетного законодательства, без нарушения указанных требований ТК РФ.

Законность и обоснованность предписания также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в установленные сроки, с учетом специфики такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от публичного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает публичная ответственность.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Соответствующий правовой подход о критериях предписания публичных органов отражен в постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 N 2423/13.

Предписание должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Содержание выданного Финансовым управлением предписания от 17.03.2016 не соответствует приведенным требованиям к содержанию ненормативного правового акта.

Оспариваемое предписание Финансового управления является незаконным, поскольку вынесено в отсутствие предусмотренных БК РФ оснований, при отсутствии зафиксированных в установленном порядке и надлежащей правовой мотивации бюджетных нарушений, отражает нарушения, не относящиеся к бюджетным, применение мер по которым не в ходит в компетенцию Финансового управления, исходя из нормативной регламентации его статуса, заинтересованным лицом не доказано соответствие указанного предписания критериям обоснованности и исполнимости.

С учетом изложенного, предписание Финансовое управление от 17.03.2016 N СЭД-01-19-01-74 подлежит признанию недействительным.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 22 сентября 2016 года по делу N А50-8978/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

И.В.Борзенкова

Судьи

Е.Е.Васева Н.М.Савельева