Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2016 г. N 20АП-4504/16

Требование: о привлечении к административной ответственности

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Тула

14 сентября 2016 г.

Дело N А23-1878/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07.09.2016.

Постановление в полном объёме изготовлено 14.09.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Волковой Ю.А. и Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., в отсутствие в судебном заседании лиц, участвующих в деле, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Калужской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Калужской области от 20.06.2016 по делу N А23-1878/2016, принятое по заявлению Управления государственного автодорожного надзора по Калужской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Калуга, ОГРН 1024001197131, ИНН 4027017400) к открытому акционерному обществу "Дорожное эксплуатационное предприятие N 40" (Калужская область, г. Малоярославец, ОГРН 1104011000466, ИНН 4011022162) о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил следующее.

Управление государственного автодорожного надзора по Калужской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества "Дорожного эксплуатационного предприятия N 40" (далее - общество) к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением арбитражного суда Калужской области от 20.06.2016 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Управление государственного автодорожного надзора по Калужской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта обратилось с апелляционной жалобой, в которой указывает на то, что при проверке были выявлены выбоины на проезжей части, отклонение решётки дождеприёмника относительно уровня покрытия более чем на 3 см., повреждение элементов барьерного ограждения, застой воды на покрытии, просадка на проезжей части моста в зоне деформационных швов, а также повреждения, деформации, отсутствие сигнальных столбиков. Всё вышеперечисленное, по мнению заявителя апелляционной жалобы, свидетельствует о наличии в действиях общества состава административного правонарушения. Также указывает о неприменимости к спорным контрольным мероприятиям положений Федерального закона Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Изучив доводы жалобы, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения в силу следующего.

Как следует из материалов дела, ОАО "Дорожное эксплуатационное предприятие N 40" на основании договора N 04/1-2014 от 13.02.2014 года, заключенного с ООО "Черноземье", приняло на себя обязанность по обеспечению заданного уровня содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них для безопасного, круглогодичного и бесперебойного движения, а также комплекса работ для обеспечения безопасного движения транспортных средств, снижения уровня дорожно-транспортных происшествий на действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения по адресу: Калужская обл. 1Р-132 Калуга-Тула-Михайлов-Рязань обход г.Калуги от М-3 "Украина" км 0+000 - км41+707.

На основании п.6 плана обследования автомобильных дорог федерального значения территориальными управлениями государственного автодорожного надзора на 2016 год, утвержденного заместителем руководителя Ространснадзора 28.12.2015 года, начальником управления УГАДН по Калужской области было издано распоряжение N 140 от 02.03.2016 года о проведении планового выездного обследования (осмотра) автомобильной дороги общего пользования федерального значения " Обход г.Калуга от М-3 "Украина"( на участке с км 0+000 по км 41+600) в период с 10 по 14 марта 2016 года.

03.03.2016 года вышеназванное распоряжение с уведомлением от 02.03.2016 года N 201 о необходимости участвовать в проверке 10.03.2016 года в 10 часов по адресу 39 км автодороги "Обход г.Калуги от М-3 "Украина" (пост ДПС "Пучково") нарочно доставлены по адресу общества.(л.д.14-15). Срок проверки установлен с 10 по 14 марта 2016 года.

С 10 по 14 марта 2016 года старший государственный инспектор УГАДН по Калужской области Харитонов Е.В. в отсутствие законного представителя общества, либо иного надлежащим образом уполномоченного лица, провел обследование эксплуатационного состояния федеральной автомобильной дороги на предмет соответствия указанного участка автомобильной дороги требованиям нормативных документов, в том числе Технического Регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011).

По результатам обследования (осмотра) 14.03.2016 года был составлен акт N Д-160 с приложением фотоматериалов на 44 листах. Сведений о том, что во время обследования (осмотра) проводились какие-либо замеры с использованием специальных технических средств, в акте осмотра не содержится. Акты замеров отсутствуют.

16.03.2016 года в адрес общества УГАДН по Калужской области направило уведомление о необходимости явки 25.03.2016 года к 10 часам для ознакомления с материалами административного дела и для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст.14.43 КоАП РФ. Уведомление получено обществом 18.03.2016 года. 25.03.2016 года УГАДН по Калужской области без участия общества составлен протокол об административном правонарушении 40 АА N 000228, которым действия общества квалифицированы по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

26.03.2016 года в адрес общества были направлены акт проверки от 14.03.2016 года и протокол от 25.03.2016 года, которые получены 05.04.2016 года.

На основании ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ и ч. 1 ст. 202 АПК РФ указанные обстоятельства послужили основанием для обращения УГАДН по Калужской области в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о привлечении ОАО "Дорожного эксплуатационного предприятия N 40" к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции руководствовался следующим.

Согласно п. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению, при установлении наличия в действиях юридического лица административного правонарушения, подлежат: наличие самого события административного правонарушения; сведения о лице, совершившим противоправные действия (бездействия), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность юридического лица в совершении административного правонарушения; наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, если таковые имеются; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, причины и условия совершения административного правонарушения.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, образует нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов.

Субъектом рассматриваемого правонарушения являются изготовитель, исполнитель, продавец.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой права, являются общественные отношения, в рамках которых обеспечивается соблюдение требований технических регламентов и обязательных требований к регулируемых ими объектам.

Анализируя указанную норму КоАП РФ, суд первой инстанции пришёл к ошибочному выводу, что объективная сторона правонарушения, применительно к рассматриваемому делу, заключается в нарушении обязательных требований к безопасности дорожного движения, а общество в силу договора N 04/1-2014 от 13.02.2014 года несет ответственность по ст. 14.43 КоАП РФ за несоответствие автодороги требованиям ТР ТС "Безопасность автомобильных дорог" при ее содержании.

Действительно, объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, образует нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов. Вместе с тем, буквальное толкование указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов должно иметь место в отношении продукции, либо связанных с продукцией требований к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Таким образом, субъект указанной статьи должен быть в любом случае связан либо с производством, либо иными технологическими процессами применительно к конкретной продукции. Вместе с тем, общество не является таковым субъектом, поскольку в силу договора осуществляет содержание дороги, т.е. поддержание её в надлежащем эксплуатационном состоянии, обеспечивающим безопасность дорожного движения.

С учётом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что действия общества не могут быть квалифицированы по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, поскольку ответственность за необеспечение безопасности дорожного движения при эксплуатации дороги предусмотрена статьёй 12.34 КоАП РФ.

Вместе с тем неверная квалификация не привела к ошибочному решению суда.

Арбитражный суд области верно отметил, что в соответствии с пунктом 5 Положения о Федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.03.2013 N 236, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного транспортного надзора, в том числе с организацией и проведением проверок субъектов надзора, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Порядок проведения Ространснадзором мероприятий по контролю за соблюдением государственными (муниципальными) учреждениями законодательства РФ в сфере автомобильного транспорта установлен Административным регламентом Ространснадзора по исполнению государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства РФ в сфере автомобильного транспорта, утвержденным Приказом Минтранса России от 09.07.2012 N 204 (далее - Административный регламент). Кроме того, при проведении контрольных мероприятий Ространснадзор обязан руководствоваться Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Проводимые Ространснадзором контрольные мероприятия могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Кроме того, проверки бывают документарными и выездными.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ контрольный орган обязан уведомить проверяемую организацию о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до ее начала посредством направления копии распоряжения или приказа о начале плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. В случае внеплановой проверки организация уведомляется любым доступным способом не менее чем за 24 часа до начала.

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

При этом под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Из представленных материалов, - протокола об административном правонарушении и акта обследования, следует, что старшим государственным инспектором УГАДН по Калужской области Харитоновым Е.В проведено обследование эксплуатационного состояния автомобильной дороги общего пользования федерального значения" Обход г.Калуга от М-3 "Украина"( на участке с км 0+000 по км 41+600).

Несмотря на то, что формально свои действия проверяющий обозначил как "обследование", фактическими им была проведена выездная проверка состояния федеральной автомобильной дороги на соответствие требованиям ТР ТС "Безопасность автомобильных дорог", поскольку проверяющий проводил мероприятия по контролю для оценки соответствия осуществляемых обществом деятельности или действий (бездействий) обязательным требованиям, что предусмотрено и регламентировано Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)".

При этом, соответствующего распоряжения (приказа) о проведении проверки компетентным должностным лицом вынесено не было, о времени и месте ее проведения общество не было уведомлено. Учреждение было лишено своего права на участие в проведении проверки и проводимых измерениях. При этом акты замеров при проведении обследования не составлялись. В акте обследования не указано, что проводились какие-либо замеры и какие при этом использовались технические средства.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что ими не проводилась проверка деятельности юридического лица в рамках Федерального закона N 294, а только обследование автомобильной дороги, в связи с чем не применялся регламент ФЗ-294, и был произведен осмотр в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409, согласно которому привлекать для проведения проверки Учреждение не предусмотрено, - не состоятельна по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении является, в том числе, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, исходя из вышеуказанных норм, поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В силу положений пункта 1 статьи 65 и пункта 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган.

Фактические обстоятельства совершенного административного правонарушения должны фиксироваться административным органом в документах, составленных в порядке и сроки, установленные процессуальными нормами КоАП РФ.

На основании статьи 26.1 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ определяет, что эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

В рассматриваемом случае отсутствие или наличие нарушений Требований технических регламентов ТР ТС "Безопасность автомобильных дорог" может быть установлено только в результате проведения осмотра, а, следовательно, допустимым доказательством по делу, при условии отсутствия оснований применения требований ФЗ-294 и, как следствие, применение общих принципов административного регламента, - будет являться протокол осмотра территории, составленный с соблюдением требований статьи 27.8 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств.

Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов.

Как установлено судом в данном случае протокол осмотра по правилам статьи 27.8 КоАП РФ не составлялся.

В связи с тем, что вышеназванный акт составлен с нарушением положений статьи 27.8 КоАП РФ, в силу статьи 68 АПК РФ он не может являться допустимым доказательствам по делу, поскольку составлен с нарушением закона. Соответственно является недопустимым доказательством по делу и фотоматериал, приложенный к акту проверки. Кроме того, из приложенного фотоматериала невозможно установить с достоверностью перечень выявленных нарушений, в том числе с их привязкой к месту обнаружения.

Таким образом, событие правонарушения надлежащими доказательствами в соответствие с нормами КоАП РФ, не зафиксировано.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет, как противоречащий материалам дела, довод жалобы о том, что в рамках проводимого "осмотра" не требовалось взаимодействие проверяющего органа с проверяемым субъектом. В уведомлении об "обследовании" (т.1 л.д. 15) общество не только приглашается для непосредственного участия в нём, но и у общества испрашивается целый ряд документов: доверенности, свидетельства, контракты, должностные инструкции. Таким образом, проверяющим осуществлялось непосредственное взаимодействие с проверяемым.

С учётом всего вышеизложенного арбитражный суд области пришёл к обоснованному выводу, что в данном случае вопрос о совершении ответчиком правонарушения установить не представляется возможным, так как административным органом в материалы дела не представлены допустимые доказательства, подтверждающие факт его совершения.

Кроме того, допущенные при производстве по административному делу нарушения процессуальных требований, повлекли такие негативные последствия для юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, как нарушение его прав на участие при собирании и закреплении доказательств, следовательно, и прав на защиту, что ущемило его законные интересы, а также повлияло на правильное установление обстоятельств дела.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. Допущенные административным органом нарушения по настоящему делу носят неустранимый характер.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно статье 270 Кодекса безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционным судом не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 20.06.2016 по делу N А23-1878/2016

оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Ю.А. Волкова Н.В. Еремичева