Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2016 г. N 12АП-13395/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 6 марта 2017 г. N Ф06-18002/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения

г. Саратов

21 декабря 2016 г.

Дело N А57-19887/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "20" декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "21" декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Каплина С.Ю.,

Судей Веряскиной С.Г., Луговского Н.В.,

при ведении протокола помощником судьи Спиридоновой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (г. Саратов)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 ноября 2016 года по делу N А57-19887/2016 (судья Бобунова Е.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (г. Саратов),

заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской области (г. Саратов),

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании:

- представителей общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" - Котенджи Т.А., действующей на основании доверенности от 03.06.2016 N 28-10/78, Мазаева В.И., действующего на основании доверенности от 12.08.2016 N 28-10/119;

- представителей Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской области - Скидановой Д.П., действующей на основании доверенности от 10.05.2016 N 2254/ДМ, Морозовой М.В., действующей на основании доверенности от 25.10.2016 N 5389/ДМ,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (далее - ООО "Газпром трансгаз Саратов", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным и отмене постановления Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской области (далее - Управление Росприроднадзора по Саратовской области, административный орган) от 10.08.2016 N 26 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 10.11.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "Газпром трансгаз Саратов", не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просило отменить решение Арбитражного суда Саратовской области от 10.11.2016 по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Управлением Росприроднадзора по Саратовской области в порядке статьи 262 АПК РФ представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу.

Представители ООО "Газпром трансгаз Саратов" в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители административного органа в судебном заседании поддержали доводы отзыва на апелляционную жалобу.

Рассмотрев представленные материалы и оценив доводы апелляционной жалобы в совокупности с исследованными доказательствами по делу, арбитражный апелляционный суд считает решение Арбитражного суда Саратовской области от 10.11.2016 не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Предметом оспаривания является постановление Управления Росприроднадзора по Саратовской области от 10.08.2016 N 26 о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

В ходе проведенной на основании распоряжения от 21.06.2016 N 295р в период с 27.06.2016 по 22.07.2016 плановой выездной проверки административным органом установлено нарушение ООО "Газпром трансгаз Саратов" требований пунктов 1, 7, 10 части 2 статьи 22, пунктов 2, 4 статьи 23, статьи 23.2, статьи 29 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 N 118 (далее - Положение N 118), пункта 7.1 статьи 7 соглашения об условиях пользования недрами к лицензии на право пользования недрами СРТ 01220 ВЭ, выразившееся в проведении освоения, разработки (добычи полезного ископаемого) участка недр, предоставленного в пользование на основании лицензии СРТ 01220 ВЭ, без утвержденного технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, без оценки и утверждения эксплуатационных запасов подземных вод.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 22.07.2016 N САР-5 (т. 2 л.д. 30-82).

По факту выявленных нарушений 26.07.2016 в отношении ООО "Газпром трансгаз Саратов" составлен протокол N 3683-126 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ (т. 1 л.д. 21-28).

Постановлением Управления Росприроднадзора по Саратовской области по делу об административном правонарушении от 10.08.2016 N 26 общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, с назначением административного штрафа в размере 300 000 руб. (т. 1 л.д. 13-20).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Водного кодекса Российской Федерации физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.

На основании статьи 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Статьей 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами, сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность), условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды.

Согласно части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить, в том числе: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья (пункт 1); соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (пункт 7); выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции (пункт 10).

В ходе проверки установлено, что ООО "Газпром трансгаз Саратов" предоставлено право пользования недрами в соответствии с лицензией СРТ 01220 ВЭ, выданной 22.05.2008, с целью добычи подземных вод при неутвержденных запасах подземных вод для хозяйственно-питьевых, производственных нужд и полива Кологривовской промплощадки Сторожевского ЛПУ и передачи сторонним потребителям в п. Садовый Татищевского района Саратовской области.

В соответствии с условиями пользования недрами, установленными в статье 3 соглашения об условиях пользования недрами к лицензии СРТ 01220ВЭ, ООО "Газпром трансгаз Саратов" обязано осуществлять выполнение работ в два этапа.

Управлением Росприроднадзора по Саратовской области при проведении проверки установлено, что ООО "Газпром трансгаз Саратов" выполнило работы 1 этапа, а именно:

- проведены работы по переоформлению правоустанавливающих документов на используемый земельный участок;

- проводится водоподготовка (очистка, обезжелезивание) подземных вод;

- оборудованы скважины водоизмерительной аппаратурой;

- зоны санитарной охраны первого пояса оборудованы в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения";

- ведется мониторинг подземных вод (замер уровня, качества и дебита подземных вод), с предоставлением данных по установленной форме в Территориальный центр Государственного мониторинга геологической среды.

В настоящее время владелец лицензии СРТ 01220 ВЭ ООО "Газпром трансгаз Саратов" проводит работы по добыче подземных вод на неутвержденных запасах, что соответствует условиям 2 этапа проведения работ согласно статье 3 соглашения об условиях пользования недрами к лицензии СРТ 01220 ВЭ.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что общество осуществляет выполнение работ 1 этапа, а именно проводит работы по переоформлению права постоянного бессрочного пользования земельным участком под водозаборным сооружением Кологривовской промплощадки Сторожевского ЛПУ в Татищевском районе Саратовской области на право аренды, а не проводит работы по добыче подземных вод на неутвержденных запасах, что соответствует условиям 2 этапа проведения работ, суд считает несостоятельным.

Как следует из материалов дела, ООО "Газпром трансгаз Саратов" в ходе проверки была представлена справка о выполнении соглашения об условиях пользования недрами к лицензии СРТ 01220 ВЭ от 12.07.2016 N 12-69/523, в которой указано, что обществом проведена работа по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды. Кроме того, Администрацией Садовского муниципального образования Татищевского района Саратовской области вынесено постановление от 09.07.2015 N 51 "О прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и предоставлении земельных участков ООО "Газпром трансгаз Саратов".

Согласно пункту 7.1 статьи 7 соглашения об условиях пользования недрами к лицензии СРТ 01220 ВЭ недропользователь обязался вести работы по пользованию недрами с учетом установленных стандартов (норм, правил) по охране недр и обеспечивать безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.

В связи с проведением добычи подземных вод в отсутствие утвержденного технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, без оценки и утверждения эксплуатационных запасов подземных вод, административным органом сделан вывод о том, что вышеназванное лицензионное условие обществом не соблюдалось.

Обжалуя решение суда первой инстанции, заявитель апелляционной жалобы отмечает, что поскольку в лицензии на право пользования недрами СРТ 01220 ВЭ не указано на необходимость разработки технических проектов, в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

В силу статьи 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

Указанные в части первой настоящей статьи технические проекты и иная проектная документация на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, изменения, вносимые в технические проекты и иную проектную документацию на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, в отношении участков недр местного значения - с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Состав и содержание технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых определяются правилами подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Особенности лицензирования при добыче подземных вод установлены Инструкцией Роскомнедра от 14.04.1994 "По применению "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных" (далее - Инструкция).

В соответствии с пунктом 1.2.1.1 Инструкция применяется при предоставлении лицензий на право пользования недрами при добыче питьевых и технических подземных вод для их использования в системах хозяйственно-питьевого и производственного водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ.

Из пункта 3.4.1 Инструкции следует, что на первом этапе в установленные лицензией сроки ее владелец осуществляет разведку недр, доводя изученность месторождения до степени, позволяющей освоить разведанные запасы в соответствии с требованиями действующих нормативных документов, и ведет подготовку проекта (технологической схемы) разработки недр. Завершением этого этапа является экспертиза запасов с их утверждением соответствующим уполномоченным государственным органом и последующей постановкой запасов подземных вод на государственный учет, составление и согласование проекта (технологической схемы) разработки недр.

Согласно пункту 8.4.1 Инструкции на первом этапе пользования недрами, осуществляемом после получения лицензии, недропользователь проводит необходимые дополнительные гидрогеологические исследования и составляет проект бурения скважины, неотъемлемым разделом которого является оценка воздействия на окружающую среду. Этот проект проходит необходимую экспертизу запасов, экологическую экспертизу и другие согласования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

В соответствии с пунктом 5 Положения N 118 проектная документация до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом.

Комиссия осуществляет согласование проектной документации, в частности, в отношении добычи полезных ископаемых. Комиссия осуществляет согласование проектной документации в отношении подземных вод: при пользовании недрами для добычи питьевых и технических подземных вод - проект водозабора; при пользовании недрами для разведки и добычи, а также для геологического изучения, разведки и добычи минеральных, теплоэнергетических и промышленных подземных вод, осуществляемых по совмещенной лицензии, - проект опытно-промышленной разработки месторождения, технологическая схема разработки месторождения (участка) и проект разработки месторождения (участка) (пункты 8, 9 Положения N 118).

Проектная документация на добычу подземных вод для собственных производственных и технологических нужд при осуществлении пользователями недр разведки и добычи иных видов полезных ископаемых или по совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи иных видов полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов согласовывается в составе проектной документации на разработку соответствующего вида полезного ископаемого или в виде самостоятельного проекта (пункт 10 Положения N 118).

Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод утверждены Приказом Минприроды России от 22.10.2010 N 463.

Этим нормативным правовым актом предусмотрено, что проект водозабора при пользовании недрами для добычи питьевых и технических подземных вод должен предусматривать, в частности, мероприятия по обеспечению промышленной безопасности при эксплуатации водозабора и мероприятия по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами (мероприятия по охране атмосферного воздуха, мероприятия по охране водных объектов, мероприятия по охране недр, обоснование нормативов потерь, мероприятия по охране земельных ресурсов, растительного и животного мира и т.д.).

Таким образом, действующим законодательством о недропользовании установлена обязанность недропользователей по осуществлению добычи подземных вод исключительно в соответствии с утвержденными техническими проектами, разработанными и согласованными в установленном порядке, а также получившими положительное заключение государственной экспертизы, и утвержденными эксплуатационными запасами подземных вод.

То обстоятельство, что спорная лицензия не предусматривает необходимость разработки технических проектов и проведения оценки запасов подземных вод, не исключает наличия в действиях заявителя состава вмененного правонарушения.

Нарушение условий, предусмотренных предоставленной обществу лицензии на пользование недрами, образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Обстоятельства совершенного правонарушения установлены судом апелляционной инстанции и подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами.

Доводы, приведенные заявителем в обоснование апелляционной жалобы, в том числе об отсутствии состава вменяемого правонарушения, отклоняются судом апелляционной инстанции по вышеуказанным основаниям.

Ссылка ООО "Газпром трансгаз Саратов" на нарушение судом первой инстанции положений статьи 4.5 КоАП РФ о сроке давности привлечения к административной ответственности, основана на неверном толковании норм процессуального права.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

Допущенное обществом правонарушение представляет собой длительное непрекращающееся несоблюдение лицензионных требований, и характеризуется непрерывным осуществлением противоправного деяния.

С учетом этого, судом первой инстанции сделан правомерный вывод, что лицо, осуществляющее пользование недрами с нарушением условий лицензии, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока такая деятельность не прекращена или нарушение не устранено.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях ООО "Газпром трансгаз Саратов" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

При этом, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Малозначительным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Согласно пункту 18.1 названного Постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Поэтому административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Вышеуказанная норма не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Доводы ООО "Газпром трансгаз Саратов" не свидетельствуют о наличии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, поскольку обстоятельства совершения обществом административного правонарушения не имеют признака исключительности.

Более того, порядок предоставления участка недр в пользование для добычи подземных вод, разделенный на 2 этапа, применяется только в случаях, когда пользование недрами связано с повышенной опасностью для жизни и здоровья людей, работающих и проживающих в зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами, значительным экологическим риском в процессе пользования недрами (пункт 13 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1).

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям в рассматриваемом случае заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей.

Состав административного правонарушения, указанный в части 2 статьи 7.3 КоАП РФ, является формальным, то есть не предусматривает материально-правовых последствий содеянного, как обязательной составляющей объективной стороны правонарушения. Правонарушение считается оконченным независимо от наступления вредных последствий.

Указанные заявителем апелляционной жалобы обстоятельства сами по себе не являются основанием для признания совершенного правонарушения малозначительным и освобождения от административной ответственности.

Поскольку признание правонарушения малозначительным отнесено к судейскому усмотрению, вывод суда первой инстанции в этой части основан на внутреннем убеждении, соответствует материалам дела и закону не противоречит, оснований для его переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

Опечатка, допущенная судом первой инстанции в части неверного указания фамилии представителя юридического лица, участвовавшего при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о назначении административного наказания, не является существенной, не привела к принятию незаконного судебного акта и не изменяет квалификации вмененного обществу административного правонарушения.

Нарушений порядка привлечения ООО "Газпром трансгаз Саратов" к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено. Заявитель апелляционной жалобы привлечен к административной ответственности в пределах срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, наказание в виде административного штрафа назначено по правилам статьи 4.1 КоАП РФ с учетом характера и обстоятельств совершенного правонарушения, в пределах санкции, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для его отмены не имеется. Апелляционная жалоба не содержит доводов, которые могут являться основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции и постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.

На основании изложенного, арбитражный апелляционный суд считает необходимым решение Арбитражного суда Саратовской области от 10.11.2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Оставить решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 ноября 2016 года по делу N А57-19887/2016 без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Ю. Каплин

Судьи

С.Г. Веряскина Н.В. Луговской