Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2016 г. N 12АП-11328/16

Требование: о признании незаконным бездействия, о признании незаконными действий

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

27 декабря 2016 г.

Дело N А57-4845/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.

судей Грабко О.В., Комнатной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маловым В.Е.,

при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "Промторг N 27" Сеночкина Ю.В., действующего на основании доверенности от 10.11.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Промторг N 27"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 сентября 2016 года по делу N А57-4845/2016 (судья Землянникова В.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Промторг N 27" (410012, г. Саратов, пр. им. Кирова С.М., д. 27, ОГРН 1056405520456, ИНН 6455041280),

заинтересованные лица: Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области (410056, г. Саратов, ул. им. Мичурина И.В., д. 86, ОГРН 1156451024180, ИНН 6454104918), общество с ограниченной ответственностью "Аграф" (603155, г. Нижний Новгород, пл. Сенная, д. 6/49, 20А, ОГРН 1065260111135, ИНН 5260183235)

о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Промторг N 27" (далее - ООО "Промторг N 27", общество, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области (далее - Управление, орган охраны объектов культурного наследия), выраженного в нарушении сроков рассмотрения научно-проектной документации "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. Х1Хв", признании незаконными действий Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области по направлению научно-проектной документации "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. Х1Хв" в прокуратуру Саратовской области на правовую экспертизу, признании незаконным отказа Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области в согласовании научно-проектной документации "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. Х1Хв", выраженного в письме от 18.02.2016 N 368, об обязании Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области согласовать научно-проектную документацию "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. Х1Хв", признании незаконным бездействия Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области, выразившегося в неразмещении заключения экспертизы и приложений к нему на официальном сайте органов охраны объектов культурного наследия в информационно-коммуникационной сети "Интернет"" для общественного обсуждения.

Решением суда первой инстанции от 16 сентября 2016 года заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконным бездействие Управления, выразившееся в нарушении сроков рассмотрения научно-проектной документации "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. Х1Хв".

В удовлетворении заявления общества в остальной части отказано.

ООО "Промторг N 27" не согласилось с принятым судебным актом в части отказа в удовлетворении заявленных требований и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в данной части отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований заявителя в полном объеме.

Управление в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ООО "Промторг N 27" поддержал позицию по делу.

Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области, общество с ограниченной ответственностью "Аграф" (далее - ООО "Аграф") явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии с пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей данных лиц, участвующих в деле.

Поскольку в порядке апелляционного производства ООО "Промторг N 27" обжалуется только часть решения, при этом лица, участвующие в деле, до начала судебного разбирательства возражений против этого не заявили и на пересмотре судебного акта в полном объеме не настаивали, суд апелляционной инстанции в силу пункта 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не вправе выйти за пределы апелляционной жалобы и проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 03.08.2009 ООО "Промторг N 27" выдано охранное обязательство N 80 на объект культурного наследия регионального значения "Типография товарищества "Печатня С.П. Яковлева", 1880-е г.г.".

По заданию ООО "Промторг N 27" ООО "Аграф" разработана научно-проектная документация "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. XIX в.".

18.06.2015 научно-проектная документация направлена обществом на государственную историко-культурную экспертизу.

Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы от 19.06.2015 проект зон охраны указанного объекта культурного наследия соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

31.07.2015 ООО "Промторг N 27" направило научно-проектную документацию "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. XIX в." в министерство культуры Саратовской области для согласования и утверждения.

Письмом от 07.10.2015 N 11-06/4398-1 министерство культуры Саратовской области направило представленные обществом проект и акт государственной историко-культурной экспертизы на доработку, указав, что при составлении проекта не учтен приказ министерства культуры Саратовской области от 24.04.2015 N 01-11/174, не отражены сведения о границах территории объекта культурного наследия регионального значения "Доходный дом Красулина, 1912 г." (г. Саратов, пр. Кирова, 25), утвержденных приказом комитета по охране культурного наследия от 30.08.2011 N 01 -01-02/130, не отражены сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Доходный дом Красулина, 1912 г." (г. Саратов, пр. Кирова, 25), утвержденных постановлением Правительства Саратовской области от 18.10.2011 N 572-П.

Кроме того, министерством культуры Саратовской области указало, что акт государственной историко-культурной экспертизы не соответствует требованиям статей 28, 29 Федерального закона от 22.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.06.2002 N 73-ФЗ), пунктов 16, 20, 26, 28 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569 (далее - Положение о государственной историко-культурной экспертизе).

27.11.2015 ООО "Промторг N 27" представило в Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области доработанную научно-проектную документацию "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" для объекта культурного наследия регионального значения "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. XIX в.", акт государственной историко-культурной экспертизы от 19.06.2015, копию сопроводительного письма и диск с электронной версией акта государственной историко-культурной экспертизы.

Письмом от 26.01.2016 N 178 Управление сообщило ООО "Промторг N 27", что проектная документация направлена в прокуратуру Саратовской области.

Письмом от 18.02.2016 N 368 Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области сообщило ООО "Промторг N 27" об отказе в согласовании научно-проектной документации "Историко-культурный опорный план, проект зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов" на объект культурного наследия регионального значения: "Здание типографии С.П. Яковлева, кон. XIX в", расположенного по адресу: г. Саратов, пр. Кирова, 27.

ООО "Промторг N 27", полагая, что отказ Управления, изложенный в письме от 18.02.2016 N 368, бездействие органа охраны объектов культурного наследия, выразившееся в нарушении сроков рассмотрения документации, действия по направлению документации в прокуратуру Саратовской области являются незаконными и нарушают права и законные интересы общества, обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого отказа органа охраны объектов культурного наследия, непредставлении заявителем доказательств нарушения оспариваемыми действиями Управления по направлению документации в прокуратуру Саратовской области его прав и охраняемых законом интересов, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными.

Согласно положениям статей 3, 33, 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно статье 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ охранная зона определена как территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 (далее - Положение о зонах охраны объектов культурного наследия) проект зон охраны объекта культурного наследия представляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а так же с результатами общественного обсуждения

Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертами документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, порядок назначения повторной экспертизы установлен Положением о государственной историко-культурной экспертизе

Отказывая в согласовании научно-проектной документации, Управление указало, что проект не соответствует Положению о зонах охраны объектов культурного наследия ввиду отсутствия перечня координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

В соответствии с пунктом 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в указанных границах, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Судом первой инстанции установлено и не опровергнуто лицами, участвующими в деле, что представленный проект не содержит перечень координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

При этом судом первой инстанции правомерно отклонен довод заявителя о том, что в проекте имеется перечень координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, суд считает необоснованным, поскольку все документы представленные на согласование должны быть хорошо читаемы и не вызывать затруднений при их изучении. Поскольку перечень координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат указан нечётко и плохо читаем, в связи с чем Управление пришло к верному выводу об отсутствии перечня координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Доводы заявителя о том, что перечень координат характерных точек границ ЗРЗ в системе координат мог быть представлен позже правомерно отклонен судом первой инстанции, так как в силу пункта 28 Положения о государственной историко-культурной экспертизе для принятия в установленном порядке решения на основании заключения экспертизы заказчик (за исключением случаев, когда заказчиком является соответствующий орган охраны объектов культурного наследия) представляет в соответствующий орган охраны объектов культурного наследия 2 экземпляра заключения экспертизы со всеми прилагаемыми документами и материалами.

Из изложенного следует, что заявителем в Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области должны были быть представлены все документы, необходимые для принятия решения.

Как следует из оспариваемого отказа органа охраны объектов культурного наследия, одним из оснований отказа в согласовании научно-проектной документации является наложение предлагаемой зоны регулирования застройки на границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Доходный дом Красулина, 1912 г." (г. Саратов, пр. Кирова, 25), утвержденные Постановлением Правительства Саратовской области от 18.10.2011 N 572-П.

Апелляционная коллегия считает выводы органа охраны объектов культурного наследия в данной части обоснованными, поскольку, как верно указал суда первой инстанции, Положение о зонах охраны объектов культурного наследия предусматривает установление единой охранной зоны, и не допускает возможности наложения одной зоны охраны объектов культурного наследия на другую, ранее установленную зону охраны объекта культурного наследия.

Отказывая в согласовании научно-проектной документации, Управление также указало, что пунктом 10 для зоны регулирования застройки Проектом устанавливаются предельные параметры, превышающие предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для подзоны И2 ("Новый исторический центр"), установленные пунктом 13.6 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов, утвержденных решением Саратовской городской Думы от 19.02.2015 N 43-482 (далее - Правил землепользования и застройки г. Саратова).

Пунктом 13.6 Правил землепользования и застройки г. Саратова установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для подзон И1, И2, И3: протяженность зданий по уличному фасаду до 30 м, в случае, если участок сформирован из нескольких домовладений, то вертикальное членение фасада должно быть кратно исторически сложившимся домовладениям в квартале; высота по фасадной линии застройки: карниз не выше карниза наиболее высокого соседнего исторического здания, но не выше 18 м. до 22 м.; высота внутри квартала: по условию не просматриваемости с улицы, но не выше 24 м. от планировочной отметки земли.

В соответствии с пунктом 20 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, расположенные в пределах территории зон охраны объектов культурного наследия объектов капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют режимам использования земель или градостроительным регламентам, установленным в границах данных зон, используются в соответствии с этими режимами использования земель и градостроительными регламентами с даты вступления в силу акта органа государственной власти об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, предусматривающего установление таких режимов использования земель и градостроительных регламентов.

Реконструкция указанных объектов капитального строительства и их частей может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с режимом использования земель и градостроительными регламентами, установленными в границах зон охраны объекта культурного наследия, или путем уменьшения их несоответствия установленным предельным параметрам разрешенного строительства.

Режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия не применяются к правоотношениям, связанным со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшим на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу правового акта об утверждении зон охраны объекта культурного наследия.

Таким образом, Положение о зонах охраны объектов культурного наследия не предусматривает возможность расположения в границах зоны охраны объектов культурного наследия объектов капитального строительства, предельные параметры которого могут превышать предельные параметры разрешенного строительства.

Отказывая в согласовании научно-проектной документации, Управление указало что в пунктах 6 и 7 Проекта "режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности" оговаривается запрещение нового строительства и демонтажа несущих конструкций, конструктивных элементов объекта культурного наследия. В тоже время в границы зоны регулирования застройки Проекта подпадают объекты незавершенного строительства (семь и более этажей) - дополнительный корпус ТД (литер Д) и паркинг (литер С), в соответствии с судебными решениями различных инстанций подлежащие сносу.

Судом первой инстанции установлено, что постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2013 по делу N А57-14434/2010 на ОАО "Полиграфист", Бахотского Виктора Евгеньевича возложена обязанность снести объекты незавершенного строительства (семь и более этажей) - дополнительный корпус ТК (литер Д) и паркинг (литер С), возводимые на земельном участке по адресу: г. Саратов, ул. им. Дзержинского, дом N 12, имеющем кадастровый номер 64:48:060211:88, предоставленном в аренду ОАО "Полиграфист".

Таким образом, пункты 6 и 7 Проекта "режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности" противоречат требованиям части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязательность исполнения вступивших в законную силу судебных актов.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя в данной части.

Апелляционная коллегия также соглашается с выводами суда первой инстанции в части требования заявителя о признании незаконными действий Управления по направлению научно-проектной документации в прокуратуру Саратовской области для правовой экспертизы.

Как верно указал суд первой инстанции, Положение о государственной историко-культурной экспертизе не предусматривает направление научно-проектной документации в прокуратуру, однако, совершение Управлением оспариваемых действий не нарушает прав и законных интересов заявителя и не противоречит закону, поскольку запрет на совершение таких действий не установлен.

Отказывая в удовлетворении требований общества в части признания незаконным бездействия Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области, выразившегося в неразмещении заключения экспертизы и приложений к нему на официальном сайте органов охраны объектов культурного наследия в информационно-коммуникационной сети "Интернет"" для общественного обсуждения, суд первой инстанции обоснованно указал, что из материалов дела следует, что Управлением по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области исполнена предусмотренная пунктом 29 Положения о государственной историко-культурной экспертизе обязанность по размещению заключения экспертизы и приложений к нему на официальном сайте органа охраны объектов культурного наследия в информационно-коммуникационной сети "Интернет"" для общественного обсуждения.

Доказательств обратного ООО "Промторг N 27" не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований в соответствующей части.

Суд апелляционной инстанции полагает, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют утверждения, которые являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, получили соответствующую правовую оценку и обоснованно были отклонены.

Доводы ООО "Промторг N 27" не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой обществом части не имеется.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 сентября 2016 года по делу N А57-4845/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий судья

С.А. Кузьмичев

Судьи

О.В. Грабко Ю.А. Комнатная