Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2016 г. N 20АП-7071/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

Тула

28 декабря 2016 г.

Дело N А68-5077/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 21.12.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.12.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Акимовой Ю.И., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Порт Серпухов" (г. Серпухов, ОГРН 1135043005371, ИНН 5043050630) - Черненьковой Е.Б. (доверенность от 10.02.2014), от заинтересованного лица - министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (г. Тула, ОГРН 1067107022795, ИНН 7107096442) - Тарасовой Е.К. (доверенность от 27.06.2016 N 38д), от третьего лица - Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Тульской области (г. Тула) - Паршутиной Н.В. (доверенность от 19.07.2016), в отсутствии третьего лица - Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Тула, ОГРН 1097154013461, ИНН 7107516785), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу министерства природных ресурсов и экологии Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 27.09.2016 по делу N А68-5077/2016 (судья Рыжикова Н.А.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Порт Серпухов" (далее - общество, заявитель, ООО "Порт Серпухов") обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконными решения (мотивированного отказа) министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (далее - министерство) от 27.05.2016 N 24-01-15/2919 по отказу в предоставлении государственной услуги, продлении срока лицензии на пользование недрами ТУЛ 80081 ТЭ, решения (приказа) от 31.05.2016 N 333-О о прекращении права пользования недрами по лицензии ТУЛ 80081 ТЭ, а также о возложении на министерство обязанности продлить срок действия лицензии.

Определением Арбитражного суда Тульской области от 13.07.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, привлечен Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Тульской области.

Определением Арбитражного суда Тульской области от 23.08.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Приокское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 27.09.2016 заявленные требования удовлетворены.

Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что ООО "Порт Серпухов" не имеет оформленных надлежащим образом уточненных границ горного отвода, в связи с чем со стороны общества имеется факт нарушения требований по переоформлению документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода.

ООО "Порт Серпухов" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить обжалуемое решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Тульской области в отзыве на апелляционную жалобу просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, оставив решение суда первой инстанции без изменения.

Представители Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей указанного лица не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон и третьего лица, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, министерством ОАО "Порт Серпухов" выдана лицензия серии ТУЛ номер 07768 ТЭ на право пользования недрами с целью добычи песчано-гравийных материалов в русле р. Оки на месторождении "Хрящи" с целью использования их для строительных работ сроком действия до 20.03.2014.

В связи с преобразованием ОАО "Порт Серпухов" в ООО "Порт Серпухов" общество обратилось в министерство с заявлением о переоформлении лицензии серии ТУЛ 07768 ТЭ.

ООО "Порт Серпухов" выдана лицензия на право пользования недрами ТУЛ 80081 ТЭ. Целевое назначение и вид работ в лицензии определены как добыча песчано-гравийных материалов в русле р. Оки на месторождении "Хрящи" с целью использования их для строительных работ, расположенном в районе н.п. Ламоново и Егнышовка Алексинского района Тульской области и н.п. Трубецкой Тарусского района Калужской области. Срок окончания действия лицензии - 20.03.2014. Неотъемлемой частью лицензии являются Условия пользования недрами, пунктами 2.1, 2.2 которого предусмотрены основания для приостановления или прекращения права пользования недрами и возможность продления лицензии в случае возникновения такой необходимости. Данная лицензия получена обществом в министерстве 20.02.2014, сроком действия 20.03.2014.

Впоследствии общество обратилось в министерство за продлением лицензии, на что получен отказ, который обжаловался обществом в рамках дела N А68-10658/2014 и решением Арбитражного суда Тульской области от 11.02.2015 признан незаконным; суд также обязал министерство продлить срок действия лицензии на пользование недрами ТУЛ 80081 ТЭ.

В соответствии с указанным решением суда срок действия лицензии ТУЛ 800081 ТЭ продлен министерством до 30.04.2016.

В связи с наличием необходимости разработки месторождения полезных ископаемых "Хрящи" (балансовые запасы составляют 46,9 тыс. м3, забалансовые - 1 190 тыс. м3) ООО "Порт Серпухов" обратилось в министерство с соответствующим заявлением от 08.02.2016, на что министерство приняло мотивированный отказ от 15.02.2016.

На заявление общества от 15.03.2016 о продлении лицензии ТУЛ 80081 ТЭ министерством принят мотивированный отказ от 21.03.2016.

Общество 28.04.2016 вновь направило заявление и материалы, обосновывающие внесение изменений и дополнений в лицензию, на продление срока действия лицензии ТУЛ 800081 ТЭ.

Министерством 27.05.2016 принято решение (мотивированный отказ в предоставлении государственной услуги) N 24-01-15/2919, в котором указано, что из представленных заявочных документов установлено, что ООО "Порт Серпухов" нарушены следующие пункты условий пользования недрами:

- пункт 2.3 (разработка месторождения должна производиться в контуре горного отвода, а после проведения госэкспертизы материалов подсчета запасов и в контуре утвержденных запасов) - разработка месторождения производится в отсутствие предусмотренных статьей 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" документов, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения), включенных в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Министерством 31.05.2016 принят приказ N 333-О "О прекращении права пользования недрами ООО "Порт Серпухов".

Общество, считая, что отказ в предоставлении государственной услуги и приказ о прекращении права пользования недрами являются незаконными и нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что удовлетворение требований об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными возможно лишь при совокупности двух условий, а именно: несоответствия оспариваемых актов, решения, действий (бездействия) нормам закона и нарушение ими прав заявителя.

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), определяя правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами: согласно части первой его статьи 11 предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

В силу статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами прекращается по истечении установленного в лицензии срока ее действия.

Однако согласно статье 10 Закона о недрах срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Как следует из материалов дела, 20.02.2014 ООО "Порт Серпухов" получена лицензия на право пользования недрами ТУЛ 80081 ТЭ. Целевое назначение и вид работ в лицензии определены как добыча песчано-гравийных материалов в русле р. Оки на месторождении "Хрящи" с целью использования их для строительных работ, расположенном в районе н.п. Ламоново и Егнышовка Алексинского района Тульской области и н.п. Трубецкой Тарусского района Калужской области. Срок окончания действия лицензии - 20.03.2014.

Неотъемлемой частью лицензии являются Условия пользования недрами. Пунктом 2.2 указанного Условия предусмотрено, что по истечении указанного срока (20.03.2014) действие лицензии может продлено по инициативе недропользователя в установленном порядке при соблюдении им законодательства о недрах, требований всех заинтересованных организаций, а также обязательных и особых условий настоящей лицензии.

На основании решения Арбитражного суда Тульской области от 11.02.2015 по делу N А68-10658/2014 срок действия лицензии ТУЛ 80081 ТЭ продлен до 30.04.2016.

Согласно имеющимся в материалах дела "Сведениям о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых за 2015 год" по состоянию на 01.01.2016 балансовые запасы песчано-гравийных материалов в русле р. Оки на месторождении "Хрящи" составляют 46,9 тыс. м3, забалансовые - 1 190 тыс. м3.

В связи с указанными обстоятельствами общество до истечения срока лицензии неоднократно (08.02.2016, 15.03.3016, 28.04.2016) обращалось в министерство с заявлениями о продлении срока действия лицензии ТУЛ 80081 ТЭ и получало мотивированные отказы.

Как указано в оспариваемом мотивированном отказе, из представленных заявочных документов установлено, что ООО "Порт Серпухов" нарушены следующие пункты условий пользования недрами:

- пункт 2.3 (разработка месторождения должна производиться в контуре горного отвода, а после проведения госэкспертизы материалов подсчета запасов и в контуре утвержденных запасов) - разработка месторождения производится в отсутствие предусмотренных статьей 10 Закона о недрах документов, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения), включенных в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Постановлением правительства Тульской области от 01.07.2012 N 361 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Внесение изменений и дополнений, переоформление лицензий на право пользования участком недр местного значения", который устанавливает порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) министерства природных ресурсов и экологии Тульской области при предоставлении государственной услуги (далее - Административный регламент).

В подпункте "а" пункта 19 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, подлежащих предоставлению заявителем по внесению изменений и дополнений в лицензию:

- заявление на внесение изменений и дополнений в лицензию;

- предлагаемые изменения и (или) дополнения в лицензию с обоснованием необходимости их внесения, сопровождающиеся копиями соответствующих документов, в том числе графическими материалами (на бумажном носителе и в электронном виде). Перечень предлагаемых изменений представляется в виде таблицы с указанием действующей редакции изменяемого пункта лицензии или приложения к ней и предлагаемой редакции данного пункта;

- краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами, с приложением документов, подтверждающих информацию, указанную в отчете.

Согласно пункту 25 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги по внесению изменений и дополнений в лицензию являются: представление документов с нарушением требований подпункта "а" пункта 19 настоящего Административного регламента; нарушение заявителем срока, указанного в пункте 59 настоящего Административного регламента; невыполнение пользователем недр условий, установленных лицензией; отсутствие обоснований на внесение изменений и дополнений в лицензию.

В соответствии с пунктом 51 Административного регламента в случае, если по результатам рассмотрения поступившие заявочные материалы не соответствуют требованиям, установленным подпунктом "а" пункта 19 настоящего Административного регламента, и при наличии оснований предусмотренных пунктом 25 настоящего Административного регламента ответственный исполнитель готовит мотивированный отказ в предоставлении государственной услуги.

В материалы дела представлено заявление ООО "Порт Серпухов" от 28.04.2016 N 01/381, из которого следует, что общество просит продлить срок действия лицензии, установленный пунктом 2.1 условий пользования недрами (с учетом изменений и дополнений N 1 от 05.05.2015 N 173) до 01.03.2017, в соответствии со статьей 10 Закона о недрах, в связи с необходимостью завершения разработки участка недр месторождения полезных ископаемых "Хрящи".

При этом с внесением иных изменений или дополнений в лицензию общество в министерство не обращалось.

К заявлению приложены документы и материалы, обосновывающие необходимость продления срока лицензии, в том числе краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о соблюдении обществом требований, установленных подпунктом "а" пункта 19 Административного регламента.

Учитывая, что перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, подлежащих предоставлению заявителем по внесению изменений и дополнений в лицензию, является исчерпывающим, истребование у заявителя каких-либо иных документов противоречит подпункту "а" пункта 19 Административного регламента.

Как указывалось выше, основанием для принятия оспариваемого мотивированного отказа явилось, по мнению министерства, нарушение заявителем пункта 2.3 условий пользования недрами и статьи 10 Закона о недрах.

Пунктом 2.3 Условий пользования недрами (общераспространенное полезное ископаемое), являющихся неотъемлемой частью лицензии ТУЛ 80081 ТЭ, предусмотрено, что разработка месторождения должна производиться в контуре горного отвода, а после проведения госэкспертизы материалов подсчета запасов и в контуре утвержденных запасов.

Как установлено судом, обществом осуществляется разработка месторождения в контуре горного отвода и в контуре утвержденных запасов.

Доказательств, свидетельствующих об обратном (каких-либо предписаний об устранении выявленных нарушений, постановлений о привлечении заявителя к административной ответственности за нарушение законодательства о недрах), министерством в материалы дела не представлено.

Отсутствуют такие данные и в материалах лицензионного дела в отношении ООО "Порт Серпухов", представленного в материалы дела.

Доказательств невыполнения пользователем недр - ООО "Порт Серпухов" условий, установленных лицензией, министерством в материалы дела не представлено.

Согласно статье 7 Закона о недрах (действовавшей в период предоставления лицензии Обществу) в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Как следует из материалов дела, 14.05.1999 администрацией г. Алексина и Алексинского района Тульской области заявителю выдан горноотводный акт N 1.

Управлением Приокского округа Госгортехнадзора России 26.05.1999 согласованы уточненные границы горного отвода для разработки месторождения песчано-гравийных материалов в русле реки Оки.

Приложением к горноотводному акту N 1 является топографический план с нанесенными границами и координатами.

В свою очередь, горноотводные документы являются неотъемлемой частью лицензии ТУЛ 80081 ТЭ, о чем указано в пункте 5.

Таким образом, как справедливо заключил суд первой инстанции, представленных обществом с заявлением документов, было достаточно для принятия министерством решения о продлении срока действия лицензии. Наличие нарушений обществом условий лицензии, которые могли бы послужить отказом для продления срока лицензии, министерством не доказано, а судом не выявлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение министерства от 27.05.2016 является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона о недрах истечение срока действия лицензии является основанием для прекращения права пользования недрами.

Как следует из материалов дела, 31.05.2016 министерством принят приказ N 333-О "О прекращении права пользования недрами ООО "Порт Серпухов".

Между тем, как установлено судом, у министерства отсутствовали правовые основания для отказа в продлении срока действия лицензии, в связи с чем оснований для прекращения права пользования недрами ООО "Порт Серпухов" у министерства также не имелось.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал указанный приказ противоречащим Закону о недрах и нарушающим права ООО "Порт Серпухов" на продолжение лицензируемой деятельности.

Ссылка заявителя жалобы на то, что суд первой инстанции не учел, что общество не представило уточненные границы горного отвода, а в материалах лицензионного дела имеются только документы, удостоверяющие границы предварительного горного отвода, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку в нарушении статьи 65 Арбитражного кодекса Российской Федерации доказательств того, что общество в нарушение условий лицензии осуществляет разработку месторождения вне контура горного отвода и вне контура утвержденных запасов, в материалы дела не представлено.

Доводы министерства, изложенные в апелляционной жалобе, не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права к установленным по делу фактическим обстоятельствам, поэтому подлежат отклонению судом апелляционной инстанции.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу решения выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые влияли бы на его законность и обоснованность, отклоняются судебной коллегией в полном объеме по мотивам, приведенным выше.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции также не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 27.09.2016 по делу N А68-5077/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов