Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2016 г. N 17АП-17467/16

г. Пермь

27 декабря 2016 г.

Дело N А60-28725/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 декабря 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Коневой С.А.

при участии:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью Экспертный центр "ФАР" (ИНН 6671280276, ОГРН 1096671002086): Гайл А.С., паспорт, доверенность от 12.05.2016;

от заинтересованного лица - Управления Государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области (ИНН 6671035429, ОГРН 1169658019123): Комиссарова Е.И., паспорт, доверенность от 15.12.2016;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - общества с ограниченной ответственностью Экспертный центр "ФАР"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 сентября 2016 года

по делу N А60-28725/2016,

принятое судьей Гаврюшиным О.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Экспертный центр "ФАР"

к Управлению Государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Экспертный центр "ФАР" (далее заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области (далее - заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 16.03.2016 N 38-04-21-/16-01.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26.09.2016 (резолютивная часть решения объявлена 19.09.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, удовлетворив требования общества в полном объеме.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы о том, что общество отрицает факт проведения ремонта; считает, что акт составлен неуполномоченным лицом; отмечает, что суд не выяснил соблюдение заинтересованным лицом положений Закона N 294-ФЗ при проведении проверки; не согласны с выводами суда, связанными с отказом общества от получения предписания. В целом общество полагает, что суд не установил обстоятельства, указанные в ст. 200 АПК РФ, что привело к принятию незаконного решения.

Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В заседании апелляционного суда представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в Управление поступил акт по факту нарушения сохранности и использования объекта культурного наследия "Дом жилой (Дом старых большевиков)", расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 1 (далее - объект культурного наследия), составленный 11.03.2016 Государственным бюджетным учреждением культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (далее - ГБУК СО НПЦ).

В соответствии с указанным актом сотрудником ГБУК СО НПЦ 11.03.2016 зафиксирован факт проведения в помещениях подвала N N 43-45, 48 объекта культурного наследия строительных и ремонтных работ. Данный факт подтверждается фотографиями, выполненными в ходе осмотра помещений объекта культурного наследия, являющимися приложением к акту от 11.03.2016.

Собственником помещений подвала N N 43-45, 48 объекта культурного наследия является муниципальное образование "город Екатеринбург".

Пользователем помещений подвала N N 43-45, 48 объекта культурного наследия является ООО "Экспертный Центр ФАР" ИНН: 6671280276 (далее - ООО ЭЦ "ФАР") на основании распоряжения Департамента по управлению муниципальным имуществом Администрации муниципального образования "город Екатеринбург" от 04.02.2016 N 40/46/02 и Договора аренды объекта муниципального нежилого фонда муниципального образования "город Екатеринбург" от 15.02.2016 N 19000368.

В целях недопущения причинения вреда объекту культурного наследия, руководствуясь Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Управлением было принято решение о выдаче ООО ЭЦ "ФАР" предписания о немедленном приостановлении работ на объекте культурного наследия.

Полагая, что предписание заинтересованного лица не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, последний обратился в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия совокупности оснований, необходимых для признания предписания недействительным.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, исследовав представленные в материалы дела доказательства, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Исходя из ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении арбитражным судом дела об оспаривании предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, выдавшего предписание, соответствующих полномочий, наличие оснований для выдачи предписания, соответствие предписания закону и нарушение прав и законных интересов заявителя оспариваемым актом.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона N 73-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно пункту 3 части 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом в пределах своей компетенции.

Как указано выше, оспариваемое предписание вынесено Управлением в связи с поступлением акта по факту нарушения сохранности и использования объекта культурного наследия, составленного 11.03.2016 Государственным бюджетным учреждением культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (далее - ГБУК СО НПЦ).

Согласно п.п. 9, 10 Устава ГБУК СО НПЦ создано в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти Свердловской области в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения (л.д. 85).

Для достижения целей, указанных в п. 9 Устава, учреждение осуществляет в установленном законодательством порядке проверки по поручению уполномоченного органа эксплуатации объектов культурного наследия (л.д. 86).

Судом первой инстанции установлено, что основанием для выдачи подобного поручения в отношении спорного объекта культурного наследия явилось поступление в Управление жалобы гражданина, проживающего в данном доме, о проведении строительных работ в подвальных помещениях объекта (л.д. 99-100).

При выходе на объект сотрудником ГБУК СО НПЦ факт проведения ремонтных работ был подтвержден и зафиксирован актом от 11.03.2016.

Таким образом, действия должностного лица ГБУК СО НПЦ по выходу на объект культурного наследия, составлению и подписанию акта являются законными, основанными, в том числе, на п.п. 9, 10 Устава. Соответствующий довод общества отклонен.

Оспаривая решение суда, общество отрицает факт производства строительных работ.

Суд апелляционной инстанции, исследовав представленные в дело доказательства, данные доводы отклоняет.

Частью 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ установлено, что проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований настоящей статьи.

В силу ч. 7 ст. 36 названного закона изыскательские, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия (в том числе объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, расположенных за пределами земельного участка (земельных участков), в границах которого (которых) проводятся указанные работы), нарушить их целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком указанных работ, техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, лицом, проводящим указанные работы, после получения предписания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ.

Актом от 11.03.2016, составленным ГБУК СО "НПЦ", зафиксировано, что в помещениях подвала спорного дома без согласования проводятся работы по перепланировке помещений с углублением уровня пола, для соединения 1 этажа и подвала выполнена железобетонная лестница, работы проводит строительная бригада рабочих, заказчиком ремонтных работ является ООО ЭЦ "ФАР"; жилые помещения 1 этажа используются как нежилые, выполнена перепланировка помещений. К акту обследования приложены фотоматериалы, которыми также подтверждается проведение ремонтных работ, отраженных в акте (л.д. 109-118). Доказательств обратного заявителем не представлено (ст. 65 АПК РФ).

Таким образом, вывод суда первой инстанции о доказанности факта производства строительных работ, в том числе самим заявителем, в нарушение требований Закона N 73-ФЗ, является обоснованным, подтвержденным материалами дела.

В апелляционной жалобе, ссылаясь на незаконность предписания, общество приводит доводы о нарушении заинтересованным лицом порядка проведения проверки, установленного Законом N 294 ФЗ. В суде первой инстанции такие доводы общество не заявляло.

Исследовав доводы заявителя в этой части и материалы дела, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Предписание как форма государственного контроля (надзора) может быть выдано лишь по основаниям и в порядке, установленными законодательством, регулирующим порядок осуществления санитарно-эпидемиологического надзора.

Как было отмечено выше, в силу ч. 4 ст. 11 Закона N 73-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; в соответствии с ч. 6 названной нормы должностным лицам органов охраны объектов культурного наследия предоставлено право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, выдавать предписания.

Иных положений, позволяющих выдавать предписание вне процедур, установленных Законом N 294-ФЗ, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

В ст. 14 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля) относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

Апелляционным судом по материалам дела установлено, что основанием для проведения проверочных мероприятий послужила жалоба гражданина, проживающего в доме, являющемся объектом культурного наследия, о разрушении объекта культурного наследия регионального значения путем проведения ремонтных работ.

Доказательств того, что руководителем органа государственного контроля (надзора) было издано распоряжение (приказ) о проведении внеплановой проверки в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, либо доказательств того, что осмотр технического состояния дома проводился в рамках возбужденного на основании ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ дела об административном правонарушении, в материалах дела не имеется.

Обстоятельств, указанных в ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ, судом также не установлено.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заинтересованным лицом допущено грубое нарушение требований Закона N 294-ФЗ (п. 4 ч. 2 ст. 20 Закона), что влечет недействительность результатов проверки.

При допущенных нарушениях порядка выдачи предписание не может быть признано законным.

Вместе с тем, согласно ст. 201 АПК РФ вторым условием, необходимым для признания недействительным ненормативного правового акта, является нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

В данной части суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание не может нарушать его прав и законных интересов в связи с отсутствием доказательств получения предписания.

Апелляционный суд отмечает, что именно с вручением предписания, устанавливающего обязательное требование для общества и срок его исполнения, законодательство связывает определенные правовые последствия (привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания).

Сам факт оформления документа в отсутствие доказательств его надлежащего вручения (направления) в адрес общества не может свидетельствовать о возникновении у последнего каких-либо обязанностей, а также затрагивать его права и законные интересы.

Из материалов дела следует, что оформленное Управлением предписание от 16.03.2016 обществу не вручено; при попытке вручения предписания непосредственно представителям общества последние от получения предписания отказались, о чем должностным лицом Управления на предписании сделана соответствующая отметка (л.д.54). Доказательства направления предписания почтой по адресу места нахождения юридического лица, а также иными способами не имеется.

Таким образом, поскольку предписание обществу не вручалось, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания с достоверностью сделать вывод о каком-либо нарушении его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ссылка общества на то, что общество было ознакомлено с содержанием предписания в момент попытки его вручения, судом отклонена как документально неподтвержденная.

Кроме того, апелляционным судом установлено, что Управлением выдано предписание N 38-04-21/16-02 от 18.03.2016 собственнику объекта культурного наследия - Департаменту по управлению муниципальным имуществом Администрации муниципального образования "город Екатеринбург", которое последним исполнено и не оспорено.

Данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, также свидетельствует об отсутствии нарушений прав и законных интересов общества оспариваемым им предписанием.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции отмечает, что совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ для признания предписания недействительным не установлена.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, на что верно указал суд первой инстанции.

При указанных обстоятельствах оснований, перечисленных в ст. 270 АПК РФ, для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 сентября 2016 года по делу N А60-28725/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Е.Е. Васева Л.Х. Риб