Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2016 г. N 21АП-1902/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

20 декабря 2016 г.

Дело N А84-2285/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 декабря 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Вахитова Р.С., судей Голика В.С., Котляровой Е.Л., при ведении протокола секретарем судебного заседания Букуевой М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного унитарного предприятия города Севастополя "Управляющая компания "Север" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 14.09.2016 по делу N А84-2285/2016 (судья Морозова Н.А.), принятое по результатам рассмотрения

заявления государственного унитарного предприятия города Севастополя "Управляющая компания "Север"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности

при участии в судебном заседании:

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - Захарова А.С. по доверенности от 30.11.2016 N 8/5790с;

в отсутствие представителя государственного унитарного предприятия города Севастополя "Управляющая компания "Север",

установил:

государственное унитарное предприятие города Севастополя "Управляющая компания "Север" (далее - Предприятие, заявитель, заказчик, ГУПС "УК "Север") обратилось в Ленинский районный суд города Севастополя с жалобой на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 14.01.2016 по делу N 146АД о назначении административного наказания, которым Предприятие привлечено к административной ответственности по части 7 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде 5000 руб. штрафа, а также о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Определением от 27.01.2016 по делу N 12-65/2016 Ленинский районный суд города Севастополя направил данную жалобу на рассмотрение в Нахимовский районный суд города Севастополя (том дела 1, листы 60-61).

Решением от 06.04.2016 по делу N 12-23/2016 Нахимовский районный суд города Севастополя оставил постановление УФАС без изменения, а жалобу - без удовлетворения (том дела 1, листы 245-248).

Решением от 25.05.2016 по делу N 21-201/2016 Севастопольский городской суд решение Нахимовского районного суда города Севастополя отменил и направил жалобу ГУПС "УК "Север" по подведомственности в Арбитражный суд города Севастополя для рассмотрения (том дела 1, листы 281-282).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 14.09.2016 в удовлетворении исковых требований отказано. Вынося указанное решение, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом вины заявителя в совершении правонарушения, ответственность за которое установлена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ, соблюдении срока давности привлечения Предприятия к административной ответственности, отсутствии оснований для его освобождения от административной ответственности ввиду малозначительности административного правонарушения.

Не согласившись с законностью решения суда первой инстанции, Предприятие подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить названное решение и принять новое, которым удовлетворить заявленные им требования. В обоснование апелляционной жалобы указывает на отсутствие состава административного правонарушения, за которое Предприятие привлечено к ответственности. Также обращает внимание на неизвещение Предприятия о дате и месте рассмотрения Управлением административного дела. Кроме того ссылается на то, что в оспариваемом постановлении Управлением не отражены результаты рассмотрения поданных Предприятием ходатайств о прекращении производства по делу ввиду отсутствия состава противоправного деяния, об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью допущенного правонарушения, об изменении меры административного наказания на предупреждение, о передаче дела в районный суд для рассмотрения вопроса о привлечении ГУПС "УК "Север" к административной ответственности в порядке части третьей статьи 23.1 КоАП РФ.

Определениями от 05.10.2016 апелляционная жалоба принята к производству Двадцать первого арбитражного апелляционного суда и назначена к рассмотрению в судебном заседании на 08.11.2016, в последующем рассмотрение отложено на 06.12.2016. В судебном заседании 06.12.2016 объявлен перерыв до 13.12.2016.

От Управления поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому оно считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание государственное унитарное предприятие города Севастополя "Управляющая компания "Север" явку полномочного представителя не обеспечило, хотя о дате, месте и времени судебного разбирательства было уведомлено надлежащим образом. Принимая во внимание надлежащее извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания путем направления копий определения о принятии апелляционной жалобы к производству, а также об отложении судебного разбирательства по делу посредством почтовой связи и размещения текстов определений, а также информации о перерыве в судебном заседании на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет (http://21aas.arbitr.ru/), в соответствии с частью 1 статьи 123, частями 2, 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя унитарного предприятия города Севастополя "Управляющая компания "Север".

В судебном заседании представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, дал пояснения аналогичные изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). При этом оснований для его отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 24.04.2015 в антимонопольный орган поступила жалоба на действия ГУПС "УК "Север" при проведении запроса предложений на подрядные работы по содержанию общего имущества многоквартирного дома (закупка N 31502272047), (том дела 2, листы 30-31). На основании полученных документов УФАС выявило, что приложение N 2 "Техническое задание" документации о закупке не содержит исчерпывающий перечень требований к качеству, техническим характеристикам товара, к его функциональным характеристикам, что, в свою очередь, приводит к невозможности формирования участником закупки предложения. Тем самым, по мнению антимонопольного органа, имеет место несоблюдение заказчиком пункта 1 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (в редакции, действовавшей в спорный период; далее - Закон N 223-ФЗ), что влечет за собой нарушение пункта 3 части 10 статьи 4 указанного Закона, поскольку у участника закупки отсутствует реальная возможность описать предлагаемый к поставке товар в соответствии с формой N 1, являющейся приложением к заявке на участие в запросе предложений. Кроме того, как установило Управление, согласно пункту 11.2.15 Положения об организации закупок товаров, работ, услуг ГУПС "УК "Север" (далее - Положение) заказчик имеет право самостоятельно определять предмет и способы закупки, а также устанавливать в документации о закупке иные требования, информацию и сроки, не определенные настоящим Положением, без внесения соответствующих дополнений в Положение. В соответствии с пунктом 11.2.1 Положения заказчик имеет право дополнить обязательные сведения, установленные в извещении и документации, любыми сведениями и требованиями, которые заказчик сочтет необходимыми при проведении конкретной процедуры. Оценив содержание указанных пунктов Положения, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в них заявитель наделил себя правом закреплять в документации о закупке требования, информацию и сроки, не определенные Положением и без внесения соответствующих изменений в Положение, что противоречит требованиям части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ. Решением от 07.05.2015 по делу N 08/133-15 Управление: признало жалобу на действия предприятия при проведении запроса предложений на подрядные работы по содержанию общего имущества многоквартирного дома обоснованной; констатировало в действиях заявителя нарушение пунктов 1 и 3 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в неуказании в документации о закупке необходимых сведений (требований), определенных Законом N 223-ФЗ, а также нарушение части 10 статьи 4 Закона N 233-ФЗ по вопросу содержания в Положении прав заказчика устанавливать в документации о закупке иные требования, информацию и сроки, не определенные Положением, без внесения соответствующих дополнений в этот документ (том дела 1, листы 41-45). В последующем, в связи с выявленными нарушениями, антимонопольный орган вынес определение от 14.12.2015 о возбуждении в отношении ГУПС "УК "Север" дела N 146АД об административном правонарушении, ответственность за которое закреплена частью седьмой статьи 7.32.3 КоАП РФ и о проведении по нему административного расследования (том дела 1, листы 36-40). В присутствии представителя заявителя, действовавшего на основании доверенности, 30.12.2015 Управление составило протокол об административном правонарушении по делу N 146Д согласно указанной квалификации (том дела 1, листы 25-31, 35). Постановлением УФАС от 14.01.2016 по делу N 146АД Предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью седьмой статьи 7.32.3 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде 5000 руб. штрафа (том дела 1, листы 8-14).

Не согласившись с законностью названного постановления антимонопольного органа, ГУПС "УК "Север" обжаловало его в судебном порядке. Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано, что стало причиной обращения Предприятия в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции.

Апелляционная коллегия считает, что, рассматривая заявление по существу, суд первой инстанции правомерно отказал в его удовлетворении, исходя из следующего.

Часть 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспоренного постановления послужили выводы Управления о нарушении заявителем требований Закона N 223-ФЗ, выразившемся в неуказании в документации о закупке необходимых сведений (требований), определенных Законом N 223-ФЗ, а также относительно содержания в Положении прав заказчика устанавливать в документации о закупке иные требования, информацию и сроки, не определенные Положением, без внесения соответствующих дополнений в этот документ.

В статье 3 Закона N 223-ФЗ закреплены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, к которым, в частности отнесено отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки (пункт 4 части 1).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.

Как следует из материалов дела, в приложении N 2 "Техническое задание" к документации о закупке (том дела 1, листы 123 оборот - 124) предприятие отразило следующее:

- объем оказания услуг: содержание общего имущества в многоквартирном доме (уборка придомовой территории; уборка лестничных клеток; уборка подвалов; вывоз бытовых отходов); ремонт общего имущества в многоквартирном доме (включает в себя работы (услуги) по текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме), срок оказания услуг (выполнения работ): апрель - декабрь 2015 года;

- место поставки товара, выполнения работ, оказания услуг - г. Севастополь, жилые дома по перечню.

Никаких иных параметров, позволяющих потенциальному претенденту определить точный и измеряемый объем оказания перечисленных услуг по предмету закупки (перечень площадей; количество действий, требуемых от исполнителя с учетом реальных потребностей заказчика, и т.п.), заказчиком не установлено.

Суд не принимает доводы заявителя, что составляющие платы за содержание и ремонт помещений многоквартирных домов, а также их стоимость определены постановлением Правительства Севастополя от 30.12.2014 N 680 "Об утверждении платы за содержание и ремонт жилого помещения" (в редакции постановления Правительства Севастополя от 05.03.2015 N 135-ПП), технические характеристики закупаемых услуг и периодичность их оказания утверждены иными нормативно-правовыми актами, а информация о многоквартирных домах, в том числе об их площадях, этажности и других параметрах размещена на соответствующем сайте Реформа.ХКХ и на сайте ГИС.ЖКХ в сети Интернет. Как верно указал суд первой инстанции такой вариант не отвечает требованиям Закона N 223-ФЗ, не обладает признаками определенности и однозначности, поскольку при формировании предложения заинтересованный хозяйствующий субъект вынужден фактически руководствоваться не условиями документации о закупке, а иными положениями и информацией, на которые в самой документации ссылок не имеется.

При указанных обстоятельствах апелляционная коллегия считает доказанным нарушение заявителем пунктов 1 и 3 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившимся в неуказании в документации о закупке необходимых сведений (требований), определенных Законом N 223-ФЗ.

Согласно части второй статьи 2 Закона N 223-ФЗ положение о закупках представляет собой документ, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требованиям к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением закупки положения.

Часть 10 Закона N 223-ФЗ определяет минимально необходимый перечень сведений, которые должны быть указаны в документации о закупке. Подобный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен положением о закупке, регулирующим деятельность заказчика.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке.

Таким образом, положение о закупке, равно как основанная на нем документация о закупке, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону N 223-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и не ограничивать конкуренцию по отношению к участникам закупки. По смыслу действующего нормативного регулирования заказчик не лишен права отдать определенные предпочтения тому или иному критерию, требованию, однако, он должен окончательно определиться по таким предпочтениям на стадии разработки (утверждения) документации о закупке, точно отразив в ней свои потребности с необходимым описанием.

Как было указано выше, исходя из пункта 11.2.15 Положения ГУПС "УК "Север" об организации закупок товаров, работ, услуг, заказчик имеет право самостоятельно определять предмет и способы закупки, а также устанавливать в документации о закупке иные требования, информацию и сроки, не определенные настоящим Положением, без внесения соответствующих дополнений в Положение.

В пункте 11.2.1 Положения предусмотрено право заказчика дополнить обязательные сведения, установленные в извещении и документации любыми сведениями и требованиями, которые заказчик сочтет необходимыми при проведении конкретной процедуры.

Подобные условия прямо противоречат основополагающим принципам и нормам Закона N 223-ФЗ, позволяют Предприятию по своему собственному и субъективному усмотрению манипулировать ходом проведения процедуры, неправомерно изменяя требования, на которые уже сориентированы ее участники и которыми они руководствовались при вступлении в такие правоотношения.

Ответственность за несоблюдение лицом требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг предусмотрена части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Довод ГУПС "УК "Север" о том, что предусмотренное им в пунктах 11.2.1 и 11.2.15 Положения право заказчика устанавливать в документации о закупке иные требования, информацию и сроки, не определенные Положением, без внесения соответствующих дополнений в этот документ не подпадает под диспозицию части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ, основан на неверном толковании заявителем данной нормы, а потому отклоняется апелляционной коллегией.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Предприятие имело реальную возможность для обеспечения исполнения требований законодательства при проведении запроса предложений на подрядные работы по содержанию общего имущества многоквартирного дома. Доказательств, свидетельствующих о том, что правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля, Предприятие не представило. Таким образом, апелляционная инстанция соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии вины ГУПС "УК "Север" в совершенном правонарушении.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства и нормы права, апелляционная коллегия считает доказанным событие и состав в действиях ГУПС "УК "Север" правонарушения, ответственность за которое установлена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

При этом не соответствует обстоятельством дела и отклоняется судом апелляционной инстанции довод ГУПС "УК "Север" о неуведомлении его о дате и месте рассмотрения Управлением административного дела.

Так, из оспариваемого постановления Управления о назначении административного наказания по делу N 146АД от 14.01.2016 следует и подтверждается материалами дела, что изначально рассмотрение административного дела было назначено Управлением на 11.01.2016, но в связи с поступившим в адрес Управления ходатайством представителя ГУПС "УК "Север" Михайловой Н.В. (вх. N07-с от 11.01.2016) о переносе рассмотрения для предоставления возможности подготовки дополнительных пояснений и документов по делу, было отложено (том 1, л.д. 18). Определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении N146АД от 11.01.2016 N8/26-с рассмотрение указанного административного дела назначено на 14.01.2016 в 15:00 часов, при этом явка представителя ГУПС "УК "Север" признана обязательной. 14 января 2016 года в адрес Управления снова поступило ходатайство от законного представителя ГУПС "УК "Север" Михайловой Н.В. по доверенности от 11 января 2016 года N1 (вх. N 40-с от 14.01.2016) с просьбой об отложении и переносе рассмотрения материалов дела N 146 АД об административном правонарушении на иную дату, в связи с болезнью защитника (том 1, л.д. 15), однако в удовлетворении указанного ходатайства Управление отказало.

Таким образом, ГУПС "УК "Север" было известно о дате, месте и времени рассмотрения административного дела в отношении него. Поскольку рассмотрение административного дела в отсутствие законного предстателя привлекаемого к ответственности юридического лица, извещенного надлежащим образом, относится к праву органа, рассматривающего административное дело, апелляционная коллегия не усматривает в данном случае нарушения процессуальных норм привлечения ГУПС "УК "Север" к административной ответственности.

Апелляционная коллегия также отклоняет довод заявителя о том, что в оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности Управлением не отражены результаты рассмотрения поданных ГУПС "УК "Север" ходатайств о прекращении производства по делу ввиду отсутствия состава противоправного деяния, об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью допущенного правонарушения, об изменении меры административного наказания на предупреждение и о передаче дела в районный суд для рассмотрения вопроса о привлечении ГУПС "УК "Север" к административной ответственности в порядке части третьей статьи 23.1 КоАП РФ. Во-первых, данные ходатайства противоречат друг другу по правовому смыслу, а во-вторых при вынесении оспариваемого постановления Управлением была дана оценка обстоятельствам, заявленным в ходатайствах. Так из содержания постановления усматривается, что Управление установило, что рассмотрение данного дела отнесено к его компетенции (соответственно отсутствует необходимость передачи дела для рассмотрения в суд), пришло к выводу о наличии в действиях Предприятия состава административного правонарушения и отсутствии оснований для прекращения производства по делу или признания правонарушения малозначительным, а также сочло необходимым и достаточным назначить Предприятию наказание в минимальном размере, установленном санкцией части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Таким образом, то, что Управление в оспариваемом постановлении не отразило наличие указанных выше ходатайств, не привело к принятию им неправильного решения относительно виновности ГУПС "УК "Север" в совершенном им правонарушении и необходимости его привлечения к административной ответственности в пределах наказания, предусмотренного санкцией части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Нарушений процедуры привлечения к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено, наказание назначено заявителю в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ с учетом характера, степени вины и отсутствия смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Исходя из имеющихся в деле доказательств апелляционная коллегия также поддерживает выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ и признания правонарушения малозначительным, поскольку квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях, что согласуется с разъяснениями, данными в пункте 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях". Доказательств исключительности обстоятельств, в результате которых Предприятием было совершено правонарушение, последним не представлено.

При изложенных обстоятельствах отсутствуют основания для признания оспариваемого постановления антимонопольного органа незаконным и его отмены, а соответственно не установлено наличие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ГУПС "УК "Север" и отмены законного решения суда первой инстанции.

Иных доводов, способных повлечь отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 14 сентября 2016 года по делу N А84-2285/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Р.С. Вахитов

Судьи

В.С. Голик Е.Л. Котлярова