Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2016 г. N 18АП-11979/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 16 февраля 2017 г. N Ф09-12117/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о взыскании убытков

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Челябинск

27 октября 2016 г.

Дело N А47-4386/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 октября 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпусенко С.А.,

судей Ершовой С.Д., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Чаринцевой В.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.07.2016 по делу N А47-4386/2016 (судья Калитанова Т.В.).

Министерство здравоохранения Оренбургской области, г. Оренбург (далее - истец, Министерство, Министерство здравоохранения) обратилось в арбитражный суд первой инстанции с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области, г. Москва (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании убытков в размере 4 258 342 руб. 64 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области, г. Оренбург (далее - третье лицо, Минфин Оренбургской области).

Решением суда первой инстанции от 26.07.2016 (резолютивная часть от 19.07.2016) в удовлетворении исковых требований отказано (т.6, л.д. 24-27).

В апелляционной жалобе Министерство здравоохранения просило решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований (т6, л.д. 36-38).

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы Министерство здравоохранения указало, что в соответствии с Законом Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772/301-III-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области N 1772/301-III-ОЗ) для медицинских работников установлена выплата за счет средств областного бюджета ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги (155 рублей). Со ссылкой на положениях статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правовой позиции, изложенной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П, от 15.05.2006 N 5-П, разъяснений пунктов 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23), Министерство полагает, что предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, по оплате жилья и коммунальных услуг не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, финансируемым за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации. По мнению апеллянта, финансирование данных расходов является расходным обязательством Российской Федерации. Поскольку статьи 129, 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий и субвенций, не предусматривают заявительный порядок со стороны субъекта, вывод суда первой инстанции о недоказанности факта недостаточности собственных денежных средств субъекта для возмещения расходов и соблюдения последним порядка получения средств федерального бюджета для указанных целей заявитель жалобы считает необоснованным. Методика распределения субвенций из федерального бюджета на возмещение расходов по предоставлению льгот до настоящего времени не утверждена. Факт недостаточности средств областного бюджета подтверждается закрепленным статьей 1 Закона Оренбургской области от 08.12.2014 N 2809/775-V-ОЗ "Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" прогнозируемым дефицитом бюджета в размере 4035779,0 тыс. руб.

Отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание не явились. В соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие участвующих в деле лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в 2015 году и вступившими в законную силу, с Министерства здравоохранения Оренбургской области в пользу физических лиц - работников Государственных бюджетных учреждений здравоохранения взыскано в общей сложности 4 258 342 руб. 64 коп. в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещение и отопление за различные периоды времени, начиная с 01 января 2005 года.

Указанные решения суда общей юрисдикции исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями, представленными в материалы дела (т. 1 - т. 5).

Ссылаясь на то, что данная сумма является убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Министерство здравоохранения обратилось с рассматриваемым исковым заявлением в суд. В качестве правового обоснования заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Отказывая в удовлетворении заявленных Министерством требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что финансирование льгот, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам государственных учреждений здравоохранения Оренбургской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, факт недостаточности собственных денежных средств у субъекта Российской Федерации для возмещения указанных льгот и соблюдение последним порядка получения средств федерального бюджета для указанных целей истцом не доказаны.

Данные выводы суда первой инстанции является верными, соответствуют представленным в материалы дела доказательствам и требованиям действующего законодательства.

В соответствии со статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При этом, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что факт исполнения истцом решений судов общей юрисдикции о взыскании в пользу физических лиц - работников Государственных бюджетных учреждений здравоохранения в общей сложности 4 258 342 руб. 64 коп. в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещение и отопление за различные периоды времени, начиная с 01 января 2005 года подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями, представленными в материалы дела (т. 1 - т. 5) и участвующими в деле лицами не оспаривается.

По мнению истца, данная сумма для него является убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения.

Между тем, истцом не учтено следующее.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности организации здравоохранения определяется в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 N 375-О). Обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, законодатель делегировал субъекту Российской Федерации.

В целях осуществления данного правового регулирования Законом Оренбургской области N 1772/301-III-ОЗ установлены меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области. Согласно статье 4 названного закона расходы на выплату установленной законом компенсации производятся за счет средств областного бюджета.

Согласно статье 4 названного закона расходы на выплату установленной законом компенсации производятся за счет средств областного бюджета.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ не относит решение вопросов социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, в статье 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).

Таким образом, финансирование льгот, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам государственных учреждений здравоохранения Оренбургской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Недостаточность у субъекта Российской Федерации денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности на территории области медицинских и фармацевтических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования.

Между тем, факт недостаточности собственных денежных средств у субъекта Российской Федерации для возмещения указанных льгот и соблюдение последним порядка получения средств федерального бюджета для указанных целей истцом не доказано (статьи 129, 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах в удовлетворении исковых требований Министерства здравоохранения Оренбургской области судом первой инстанции отказано правомерно.

На основании изложенного довод апелляционной жалобы о том, что предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, по оплате жилья и коммунальных услуг не может быть отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, и должно быть возложено на Российскую Федерацию судом отклоняется как основанный неверном толковании истцом требований действующего законодательства, в том числе указанных апеллянтом статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правовой позиции, изложенной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П, от 15.05.2006 N 5-П, разъяснений пунктов 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению данных расходов Министерства здравоохранения противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Заявитель жалобы в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, в силу чего вопрос о распределении между сторонами судебных расходов судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.07.2016 по делу N А47-4386/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.А. Карпусенко

Судьи

С.Д. Ершова М.Н. Хоронеко