Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2016 г. N 15АП-19253/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти в отношении недвижимого имущества

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

28 декабря 2016 г.

дело N А53-29200/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, Р.Р. Илюшина

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Управления Росреестра: Шапошникова Ю.А., удостоверение, по доверенности от 28.06.2016 N 88,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РОСТОК"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.11.2016 по делу N А53-29200/2016,

принятое судьей Чернышевой И.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РОСТОК"

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Росток" (далее - ООО "Росток") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - Управление Росреестра по РО) о признании незаконным и отмене постановления от 27.07.2016 по делу N 754 о привлечении ООО "Росток" к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 105 000 рублей, признании недействительным решения от 17.08.2016 по делу N 754/2016, которым постановление от 27.07.2016 по делу N 754 оставлено без изменения.

Решением суда от 21.11.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что материалами дела подтверждено совершение обществом правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Росток" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что к акту проверки не приложены фототаблица и топосъемка, из которых можно установить границы и местоположение земельного участка; административный орган вышел за рамки внеплановой проверки, проводимой в целях контроля исполнения ранее выданного предписания; выданное ранее предписание является неисполнимым, поскольку административным органом не определен способ его исполнения; обществом принимаются меры для получения земельного участка в пользование; ДИЗО г. Ростова-на-Дону препятствует оформлению прав общества на земельные участки; допущенное правонарушение является малозначительным.

В судебное заседание не явились представители ООО "Росток", извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От ООО "Росток" в суд поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие ООО "Росток".

Представитель Управления Росреестра по РО в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя управления, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 798 от 08.04.2016 ведущим специалистом ДИЗО г. Ростова-на-Дону 31.05.2016 проведена внеплановая документарная проверка исполнения обществом "Росток" предписаний от 07.10.2015 со сроком исполнения до 07.04.2016, выданных в связи с нарушениями законодательства, допущенными в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0070209:2, 61:44:0070209:209, 61:44:0070209:210, 61:44:0070209:212, расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, левый берег р. Мертвый Донец, 1.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 31.5.2016 N 798-4.

В акте указано, что к внешним сторонам принадлежащих обществу земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:0070209:2, 61:44:0070209:209, 61:44:0070209:210, 61:44:0070209:212 прилегает дополнительный земельный участок, общей площадью 132728 кв.м. По периметру земельного участка площадью 132728 кв.м. расположено инженерное сооружение - дамба, протяженностью 3,4 км., которое принадлежит ООО "Росток" на праве собственности, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 28.12.2009 и 29.12.2010 сделаны записи регистрации N 61-6101/863/2009-117 и N 61-61-01/978/2010-433. На верхней части инженерного сооружения установлено металлическое ограждение. На северо-западной части дамбы ограждение земельного участка отсутствует. На земельном участке, площадью 132728 кв.м., расположена сторожка, тепличный комплекс. Земельный участок площадью 132728 кв.м. используется обществом самовольно, без подтверждения наличия предусмотренных законодательством РФ прав на земельный участок.

В связи с выявленными нарушениями уполномоченным должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области в отношении ООО "Росток" составлен протокол об административном правонарушении от 14.07.2016 N 754 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

Протокол составлен с участием представителя общества.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области вынесено постановление от 27.07.2016 по делу N 754 о привлечении ООО "Росток" к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 105 000 рублей.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, общество оспорило его в вышестоящую инстанцию.

Решением и.о. руководителя Управления Росреестра по Ростовской области от 17.08.2016 по делу N 754/2016 постановление от 27.07.2016 по делу N 754 оставлено без изменения, жалоба ООО "Росток" - без удовлетворения.

Считая незаконными постановление о привлечении к административной ответственности и решение от 17.08.2016, общество оспорило их в судебном порядке.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно ст. 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, -

влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии с примечанием N 2 к статье 7.1 КоАП РФ в случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка.

В силу статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 24.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Частью 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Особенности приобретения прав на земельный участок установлены главой V Земельного кодекса Российской Федерации, "Возникновение прав на землю".

Право на земельный участок, приобретённое участником земельных правоотношений, удостоверяется правоустанавливающими документами.

Как следует из статей 40, 41, 43 Земельного кодекса Российской Федерации и статей 262, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимися его собственником. К таким лицам, в соответствии со статьями 5, 41 Земельного кодекса Российской Федерации относятся землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов (обладающие правом ограниченного пользования чужим земельным участком).

Материалами дела об административном правонарушении, в том числе актом проверки, протоколом об административном правонарушении, подтверждается, что обществом "Росток" используется земельный участок, общей площадью 132728 кв.м., прилегающий к принадлежащим обществу земельным участкам с кадастровыми номерами 61:44:0070209:2, 61:44:0070209:209, 61:44:0070209:210, 61:44:0070209:212; по периметру земельного участка площадью 132728 кв.м. расположено инженерное сооружение - дамба, протяженностью 3,4 км., которое принадлежит ООО "Росток" на праве собственности; на верхней части инженерного сооружения установлено металлическое ограждение, на северо-западной части дамбы ограждение земельного участка отсутствует; на земельном участке площадью 132728 кв.м. расположена сторожка, тепличный комплекс. Земельный участок площадью 132728 кв.м. используется обществом самовольно, без подтверждения наличия предусмотренных законодательством РФ прав на земельный участок.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы общества о том, что административным органом не доказано наличие состава вменяемого правонарушения.

В силу ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Занятие и эксплуатация обществом "Росток" земельного участка площадью 132728 кв.м., прилегающего к принадлежащим обществу земельным участкам с кадастровыми номерами 61:44:0070209:2, 61:44:0070209:209, 61:44:0070209:210, 61:44:0070209:212, подтверждено актом проверки от 31.05.2016, протоколом об административном правонарушении, которые составлены уполномоченным должностным лицом в установленном законом порядке и являются надлежащими доказательствами по делу.

В содержащихся в протоколе об административном правонарушении объяснениях представитель ООО "Росток" подтвердил эксплуатацию земельного участка, указав, что отказ ДИЗО г. Ростова-на-Дону в предоставлении земельного участка обществу оспорен в арбитражный суд (л.д. 52 том 2).

В апелляционной жалобе общество указывает, что к акту проверки не приложены фототаблица и топосъемка, из которых можно установить границы и местоположение земельного участка.

Доказательства совершения обществом правонарушения получены Управлением в ходе внеплановой проверки, проведенной в целях проверки исполнения ранее выданных обществу предписаний.

К административным материалам по выданным ранее обществу предписаниям также были приложены фототаблицы и топосъёмки.

В жалобе также указано, что административный орган вышел за рамки внеплановой проверки, проводимой в целях контроля исполнения ранее выданного предписания.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является, в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В настоящем случае в ходе проверки исполнения ранее выданного предписания должностным лицом Управления Росреестра было установлено, что предписание не исполнено и обществом "Росток" продолжается противоправное поведение в виде самовольного занятия земельного участка.

Данное правонарушение носит длящийся характер.

Длящееся правонарушение начинается с момента совершения деяния, связанного с невыполнением обязанностей, и кончается вследствие действия самого правонарушителя, направленного к прекращению правонарушения, или наступления событий, препятствующих его совершению, в том числе привлечения к административной ответственности.

Из материалов проверки следует, что совершение указанного выше правонарушения продолжалось и после выдачи предписаний по его устранению и привлечения общества к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ, поэтому ООО "Росток" считается вновь совершившим административное правонарушение, за которое правомерно привлечено к административной ответственности постановлением от 27.07.2016 по делу N 754.

Таким образом, Управление Росреестра правомерно составило в отношении ООО "Росток" протокол об административном правонарушении по ст. 7.1 КоАП РФ по результатам проверки, проведенной на основании распоряжения N 798 от 08.04.2016.

Судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание доводы общества о том, что выданное ранее предписание является неисполнимым, поскольку административным органом не был определен способ его исполнения.

Законность предписания не является предметом спора по настоящему арбитражному делу.

Доказательств незаконности выданных обществу предписаний в материалы дела не представлено.

Кроме того, независимо от законности предписаний, обществом не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер по недопущению совершения правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

Общество указывает, что принимало меры к приобретению и оформлению прав на пользование земельным участком.

Судом апелляционной инстанции установлено, что ООО "РОСТОК" является собственником сооружения - дамбы протяженностью 3,4 км., литер А:2-2, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Левый берег реки Мертвый Донец, 1 (свидетельство о государственной регистрации права от 11.04.2011 серии 61-АЖ N 230579).

Общество 09.02.2016 обратилось с заявлением об утверждении схемы расположения на кадастровом плане территории земельного участка, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Левый берег реки Мертвый Донец, 1, с целью предварительном согласовании предоставления земельного участка для его выкупа.

Решением департамента, изложенным в письме от 01.04.2016 N 59-30-6730/6, обществу отказано в утверждении схемы расположения испрашиваемого земельного участка. Департамент указал, что предлагаемый для формирования земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственного производства, градостроительный регламент которой не предусматривает вид разрешенного использования "дамба". Часть земельного участка расположена в охранной зоне воздушной линии электропередач, в представленной схеме не отражены сведения об охранной зоне. Схема не соответствует приказу Минэкономразвития России от 27.11.2014 N 762.

Считая незаконным отказ Департамента, общество оспорило его в судебном порядке.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.10.2016 по делу А53-15200/2016, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2016, отказано в удовлетворении заявления ООО "Росток" о признании незаконным решения ДИЗО г. Ростова-на-Дону от 01.04.2016 N 59-30-6730/6.

Кроме того, ООО "Росток" обратилось в ДИЗО г. Ростова-на-Дону с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и реализации права заявителя на указанный земельный участок на торгах.

01.04.2016 Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на- Дону принял решение об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, в связи с чем заявителю было направлено письмо от 01.04.2016 N 59-30-6731/6. Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону указал, что по данным представленным Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону согласно Правилам землепользования и застройки предлагаемый для формирования земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственного производства, градостроительный регламент которой не предусматривает вид разрешенного использования "пастбища". Кроме того, в письме от 01.04.2016 N 59-30-6731/6 указано в качестве основания для отказа нахождение части земельного участка в охранной зоне воздушной лини электропередачи, а также нахождение на испрашиваемой территории капитальных и металлических нежилых объектов.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 01.12.2016 по делу А53-15199/2016 удовлетворено заявление ООО "Росток" о признании незаконным решения Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выраженного в письме от 01.04.2016 N 59-30-6731/6.

Решение суда по делу А53-15199/2016 не вступило в законную силу по состоянию на дату рассмотрения настоящего арбитражного дела.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что принятие мер по получению в пользование земельного участка в виде обращения к уполномоченному собственником земли органу в феврале 2016 года, не свидетельствует о принятии обществом всех возможных и необходимых мер для недопущения совершения правонарушения.

При этом, суд учитывает, что земельный участок используется с момента возведения сооружений (дамбы, сторожки, ограждения).

До проведения в отношении общества проверочных мероприятий в 2015 году, организацией не предпринималось мер к легализации использования земельного участка.

Доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствовавших недопущению использования земельного участка до получения согласия собственника земли на такое использование, обществом в материалы дела не представлено.

То обстоятельство, что решение по делу А53-15199/2016 (не вступившим в законную силу) установлена незаконность отказа ДИЗО г. Ростова-на-Дону в формировании земельного участка для последующего предоставления обществу, также не свидетельствует об отсутствии со стороны ООО "Росток" виновного противоправного поведения.

До принятия собственником участка решения о его предоставлении в пользование, использование участка является незаконным и образует состав правонарушения по ст. 7.1 КоАП РФ.

При этом, судебными актами по делам А53-15199/2016, А53-15200/2016 подтверждено самовольное занятие ООО "Росток" земельного участка.

Обществом "Росток" не представлено доказательств, опровергающих выводы проверки, в том числе факт занятия земельного участка общей площадью 132728 кв.м., прилегающий к принадлежащим обществу земельным участкам с кадастровыми номерами 61:44:0070209:2, 61:44:0070209:209, 61:44:0070209:210, 61:44:0070209:212, как и доказательств предоставления соответствующего земельного участка в установленном порядке.

Установленная частью 4 статьи 210 АПК РФ обязанность административного органа по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, не исключает возложенной статьей 65 АПК РФ обязанности каждого участвующего в деле лица представить доказательства, подтверждающие их требования и возражения.

Таким образом, обществом допущено использование земельного участка при отсутствии прав на земельный участок, что образует объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

Общество "Росток" является пользователем земельного участка и субъектом правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ. Имея возможность для недопущения использования земельного участка без оформления правоустанавливающих документов на участок, общество не приняло необходимых мер по соблюдению возложенной на него обязанности.

Наличие всех вышеназванных элементов образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции не установлено оснований для признания допущенного правонарушения малозначительным с учетом пренебрежительного отношения общества, не признающего вину в совершении вменяемого правонарушения.

Доказательств, свидетельствующих об исключительности обстоятельств совершения правонарушения обществом не представлено.

Доводы общества о принимаемых мерах к оформлению прав на землю рассмотрены судом при установлении виновности общества и оценены как не свидетельствующие об отсутствии вины.

Длительность незаконного использования земельного участка (с момента строительства сооружений дамбы, сторожки, ограждения) и площадь участка также учитывается судом как элемент пренебрежительного отношения ООО "Росток" к установленному законом требованию о недопустимости самовольного занятия земель.

Административное наказание назначено обществу с учетом отягчающего обстоятельства в виде повторного совершения однородного правонарушения при правильном применении положений ст.ст. 4.1-4.3 КоАП РФ.

Рассмотрев в совокупности обстоятельства совершения правонарушения, его последствия и степень вины общества, суд апелляционной инстанции также не установил оснований для снижения размера административного наказания ниже низшего предела.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица не позволяют ему выплатить административный штраф в размере 105 000 рублей.

Судом также учитывается, что законом предусмотрен механизм предоставления рассрочки уплаты административного штрафа.

Таким образом, постановление Управление Росреестра по Ростовской области от 27.07.2016 по делу N 754 о привлечении ООО "Росток" к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 105 000 рублей является законным.

С учетом законности постановления также отсутствуют предусмотренные ст.ст. 198-201 АПК РФ, ст. 211 КоАП РФ основания для признания недействительным решения Управления Росреестра по Ростовской области от 17.08.2016 по делу N 754/2016, которым постановление от 27.07.2016 по делу N 754 оставлено без изменения.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение от 21.11.2016.

Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 21 ноября 2016 года по делу А53-29200/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова Р.Р. Илюшин