Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2016 г. N 07АП-10848/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти в отношении недвижимого имущества

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Томск

28 декабря 2016 г.

Дело N А27-14710/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2016 г.

Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2016 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полосина А.Л.

судей Бородулиной И.И., Марченко Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Полевый В.Н. с использованием средств аудиозаписи (до перерыва), помощником судьи Большаниной Е.Г. (после перерыва)

при участии:

от заявителя: без участия (извещен)

от заинтересованного лица: Насонова В.К. по доверенности N 04/10914 от 02.12.2016 года (сроком на 1 год)

от третьего лица: без участия (извещено)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово (N 07АП-10848/16)

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 04 октября 2016 года по делу N А27-14710/2016 (судья Гатауллина Н.Н.)

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации, г. Москва (ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477) в лице филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Кемеровской области, г. Кемерово

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово (ОГРН 1034205025799, ИНН 4207012419)

третье лицо: Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области", г. Кемерово (ОГРН 1027700485757, ИНН 7705401340)

о признании незаконным решения от 25.05.2016 года N 341/З-2016,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации, в лице филиала ФГУП "Охрана по Кемеровской области (далее по тексту - заявитель, ФГУП "Охрана" МВД России, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее по тексту - заинтересованное лицо, УФАС по Кемеровской области, Управление) о признании незаконным решения от 25.05.2016 года N 341/З-2016.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, относительно предмета спора привлечено Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области" (далее по тексту - третье лицо, ФГБУ "ФКП Росреестра", Учреждение).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 04 октября 2016 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 04 октября 2016 года отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных ФГУП "Охрана" МВД России требований, поскольку арбитражным судом нарушены нормы материального права, не учтены все обстоятельства по делу.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает на то обстоятельство, что отсутствие у заявителя возможности принять участие в данной закупке не означает, что требованиями к участникам закупки ограничивается количество участников; выводы арбитражного суда о том, что для соблюдения прав заявителя достаточно было указать в аукционной документации о предоставлении любого иного документа, кроме лицензии, в подтверждение права оказывать услуги по охране объектов и имущества, не обоснованы; определение в аукционной документации требования к его участникам о наличии лицензии направлено заказчиком на обеспечение государственных нужд, в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупки охранных услуг и обусловлено формированием цены товара у большого числа потенциальных участников закупки; в действиях заказчика отсутствуют нарушения пункта 1 части 1 статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ.

Подробно доводы УФАС по Кемеровской области изложены в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

ФГУП "Охрана" МВД России представило в материалы дела отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражало против доводов апелляционной жалобы заинтересованного лица, полагая решение законным и обоснованным.

Письменный отзыв заявителя приобщен к материалам дела.

ФГБУ "ФКП Росреестра" представило в материалы дела отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержало доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица, полагая решение незаконным и необоснованным, апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Просит дело рассмотреть в отсутствие представителя третьего лица.

Письменный отзыв третьего лица приобщен к материалам дела.

Определением от 06 декабря 2016 года судебное разбирательство отложено в соответствии со статьей 158 АПК РФ на 20 декабря 2016 года; протокольным определением в судебном заседании объявлен перерыв до 26 декабря 2016 года.

Заявитель и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

В порядке части 1 статьи 266, части 1, 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя заинтересованного лица, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 04 октября 2016 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 11.05.2016 года на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение N 0339100014316000061 о проведении открытого электронного аукциона в электронной форме N ОАЭФ -20/16 на оказание услуг по охране помещений, расположенных по адресу: Кемеровская область, г. Топки, ул. Луначарского, 10, для филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Кемеровской области.

Протоколом рассмотрения единственной заявки от 20.05.2016 года заявка ООО ЧОО "Квант" признана соответствующей требованиям документации.

13.05.2016 года ФГУП "Охрана" МВД России подан запрос на разъяснение положений документации об электронном аукционе N 1816/5 с просьбой о даче разъяснения о возможности принятия участия в данной закупочной процедуре.

На указанный запрос ФГБУ "ФКП Росреестра" по Кемеровской области дано разъяснение, в котором сообщалось: "В случае предоставления указанных документов, подтверждающих соответствие участника закупки требованиям, установленным информационной картой аукциона (раздел II аукционной документации), то есть соответствие требованиям пункта 32 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", статьи 1 Закона РФ от 11.03.1992 года N2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (специальное разрешение (лицензия) органов внутренних дел на ведение частной (охранной) деятельности считаем возможным участие в закупке.".

17.05.2016 года ФГУП "Охрана" МВД России обратилось в УФАС по Кемеровской области с жалобой N 1861/5 на действия (бездействие) заказчика при проведении открытого электронного аукциона в электронной форме на право заключения Контракта на оказание услуг по охране помещений, расположенных по адресу: Кемеровская область, г. Топки, ул. Луначарского, 10.

25.05.2016 года УФАС по Кемеровской области вынесено решение N 08/4761, согласно которому жалоба ФГУП "Охрана" МВД России на действия аукционной комиссии ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии" при проведении электронного аукциона N033900014316000061 на оказание услуг по охране помещений, расположенных по адресу: Кемеровская область, г. Топки, ул. Луначарского, 10, признана необоснованной.

Полагая указанное выше решение Управления незаконным, заявитель обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим требованием.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о незаконности оспариваемого решения.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Пунктом 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ, к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) отнесен, в том числе, аукцион в электронной форме.

Под аукционом в электронной форме понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Пунктом 2 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать, в том числе документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 31 (при наличии таких требований) названного Закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 данного Закона.

Частью 1 статьи 69 Закона N 44-ФЗ установлено, что аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в соответствии с частью 19 статьи 68 настоящего Федерального закона, в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.

В соответствии с частью 6 статьи 69 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае: 1) непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 данного Закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе; 2) несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 названного Закона.

Принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным частью 6 названной статьи, не допускается (часть 7 статьи 69 Закона N 44-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, участник закупки должен соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что предметом спорного электронного аукциона N 0339100014316000061 от 11.05.2016 года является оказание услуг по охране помещений, расположенных по адресу: Кемеровская область, г. Топки, ул. Луначарского, 10.

Заказчиком в аукционной документации установлено требование о соответствии участника закупки требованиям пункта 32 части 1 статьи 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", статьи 1 Закона РФ от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" и о наличии у участника электронного аукциона специального разрешения (лицензии) органов внутренних дел на ведение частной (охранной) деятельности.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 04.05.2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закона Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 14.11.2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 года N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" (далее - Постановление N 66), положения Гражданского кодекса РФ, приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 13.05.2011 года N 367 "О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия "Охрана", Указа Президента Российской Федерации от 01.03.2011 года N 250 "Вопросы организации полиции", Устав предприятия, пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку ФГУП "Охрана" МВД России создано в форме федерального государственного унитарного предприятия и является государственной охранной организацией, действие Закона N 2487-1 и Постановления Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 года N498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", определяющего правовые основы деятельности и оказания охранных и прочих услуг частными охранными организациями, условия их лицензирования и перечень технических средств охраны, на предприятие не распространяется, то есть необходимость предоставлять лицензию на осуществление частной охранной деятельности у заявителя, который является государственной организацией, отсутствует.

Таким образом, включив в аукционную документацию требование о предоставлении копии лицензии на осуществление частной (охранной) деятельности и отклонив заявку предприятия по причине не предоставления такой лицензии, заказчик нарушил установленный в части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ запрет.

Соответственно, требование заказчика от ФГУП "Охрана" лицензии на осуществление частной (охранной) деятельности в составе заявки является неправомерным.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что аукционной документацией заказчик не установил перечень документов для лиц, имеющих возможность оказания охранных услуг на основании закона.

При этом судом первой инстанции правомерно отклонены доводы Управления о формальном соответствии действий заказчика требованиям Закона N 44-ФЗ и аукционной документации, поскольку указанным законом не отменяется установленная нормами законодательства РФ для государственных охранных организаций специфика правового регулирования (в частности, отсутствие лицензирования деятельности государственных организации с охранными функциями).

Доводы заинтересованного лица со ссылкой на то, что ФГУП "Охрана" МВД России вправе охранять только объекты, подлежащие государственной охране в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 года N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", также правомерно отклонены арбитражным судом на основании следующего.

Пунктом 1 Постановления N 587, определен перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется; Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 года N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" не ограничивает ФГУП "Охрана" МВД России охранять объекты различных форм собственности, при этом ограничивает частную охранную деятельность на охрану объектов, подлежащих государственной охране, в силу законодательства РФ.

ФГУП "Охрана" МВД России создано на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 года N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" и действует в силу Федерального закона от 14.11.2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Статьей 3 Федерального закона от 14.11.2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определена правоспособность унитарного предприятия, где прямо указано, что унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

В соответствии со статьей 1 ГК РФ, ФГУП "Охрана" МВД России обладает специальной правоспособностью, определенной его уставом и свободно в выборе предмета и содержания заключаемых договоров.

В соответствии с пунктом 2.1.1. Устава ФГУП "Охрана" МВД России, одной из целей деятельности Предприятия является охрана объектов различных форм собственности, в том числе, подлежащих государственной охране, обеспечение их защиты от противоправных посягательств.

Таким образом, ФГУП "Охрана" МВД России вправе осуществлять охрану объектов любой формы собственности, на основании заключенных договоров.

Исходя из части 2 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" запрещается, совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению участников закупок.

В силу статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в документации об электронном аукционе не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию, в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд указал, что действия заказчика, при установлении требования ко всем участникам закупки на основании Федерального закона от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной охранной деятельности в Российской Федерации" неправомерны, поскольку это противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также Федеральному закону от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; при этом заказчик вправе предъявлять требования о наличии лицензии, на осуществление частной охранной деятельности только к организациям, занимающимся частной охранной деятельностью.

Указанная выше правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 декабря 2016 года по делу N А27-6327/2016.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что заказчиком нарушены требования Закона о контрактной системе в части предъявления требований о наличии лицензии для участника закупки, в связи с чем решение УФАС по Кемеровской области от 25.05.2016 года N 341/З-2016 правомерно признано незаконным, поскольку нарушает права и законные интересы заявителя.

Таким образом, требования заявителя правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Принимая во внимание, что выводы суда первой инстанции не противоречат упомянутым выше нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельств и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Апелляционная жалоба не содержит ссылки на обстоятельства, ставящие под сомнение выводы суда и свидетельствующие о незаконности обжалуемого решения, доводы жалобы повторяют правовую позицию заявителя, изложенную им в суде первой инстанции, которая получила надлежащую оценку в решении суда.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 04 октября 2016 года по делу N А27-14710/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Полосин А.Л.

Судьи

Бородулина И.И. Марченко Н.В.